从民生指标看深意 “十二五”24项指标如何实现

　　图为全国政协十一届四次会议闭幕现场。雷声摄

　　图表摘自“十二五”规划纲要（草案）。

　　十一届全国人大四次会议即将闭幕，“十二五”规划纲要（草案）经过会议的审查，将成为正式纲要。这意味着今后五年我国经济社会发展将有清晰的“路线图”。

　　在经济发展、科技教育、资源环境、人民生活四大类24项指标中，约束性指标和预期性指标各占12项。与“十一五”相比，“十二五”新增9年义务教育巩固率、非化石能源比重、二氧化碳减排、保障性住房4个约束性指标，都是关乎人民生活、科技教育和资源环境类的指标，属于政府公共服务和社会管理职责，是人民群众的热切期待。这充分显示了规划制定的科学合理性，具有鲜明的政策导向。

　　两会结束之际，本版锁定这些指标，邀请代表委员畅谈指标如何实现。

　　从发展指标看趋势

　　最重要的还是强调“好”字当头

　　“4大类24项指标给人印象最深刻的是，经济发展指标全部是预期性指标。”财政部财政科学研究所所长贾康委员分析认为，经济发展看似没约束，实际上受到更大更多的约束。约束来自资源环境的承载能力，来自人民不断提高的物质文化生活需要，来自对科技创新驱动力的依赖。表明“十二五”的经济发展更重质量和结构优化，而不再一味追求快，要“好”字当头。

　　“指标揭示出把改善民生作为转方式、调结构的出发点、落脚点，让民生的持续改善反过来促进经济发展的深意。”全国人大常委会委员、中国人民大学劳动人事学院教授郑功成认为。

　　云南省丽江市委书记王君正代表说：“在资源环境的8个指标中，有7个是约束性指标。从中可以看出，生态环境保护与节能减排被提到了更加突出重要的位置，更加强调经济发展质量。这表明，走一条具有中国特色的新型工业化道路，促进城乡、区域统筹发展，一、二、三产业协调发展的决心更加坚定。”

　　代表委员们指出，在主要污染物排放量减少指标内，增加了氨氮和氮氧化物两个细类指标，其中最难完成的是氮氧化物，因为它不仅来自工业企业和燃煤的排放，还来自机动车的排放。该指标直接涉及人民群众的身体健康，纲要草案将它设定为约束指标，表明经济社会发展必须以人为本的核心，让人为之振奋。

　　对比“十一五”，“十二五”还对一些指标进行了拆解，增加了相应指标的范围，提高了执行要求。比如，“十一五”所提的国民平均受教育年限指标，在“十二五”中变为九年义务教育巩固率和高中阶段教育毛入学率两个指标，并新增九年义务教育巩固率为约束性指标，对教育的要求更高。同样，“十一五”中的森林覆盖率拆成了“十二五”中的森林覆盖率和森林蓄积量，更加突出了森林在保护生态、应对气候变化、改善人居环境等方面的综合作用。

　　中国科协副主席齐让委员说：“在‘十一五’研究与实验发展经费支出占GDP比重没完成的情况下，‘十二五’规划纲要草案没有回避问题，继续提出明确要求，说明国家对科技创新带动经济发展的认识越来越清晰坚定。”

　　齐让说，在“科技教育”这一大类指标中，每万人口发明专利拥有量是新增加指标，它既反映科技实力，也反映了一种导向，即科研人员不能眼睛只盯着写论文、发论文，要有更多新型实用专利的发明创造，让我们这个人口大国也成为发明创造的大国。他同时建议，“十二五”规划纲要草案在强调发明专利数量的同时，还应该强调质量。因为专利的质量涉及科学研究、技术创新的质量，两者相辅相成。

　　从民生指标看深意

　　赋予新时期改善民生更加丰富具体的内涵

　　“‘十二五’一个重大使命是加大公共投入，完善制度，提升不同群体之间社会保障权益的公平性，缩小地区差距、城乡差距。”郑功成说，民生改善是我国改革开放的最大成果，也是我们进一步发展面临的最大挑战。

　　人民生活指标提出年增幅超过7%的城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入两项预期性指标，这意味着城乡居民的收入增长幅度将快于GDP的增长幅度。

　　“这表达了国家经济发展成果将更多、更直接惠及全民的导向，意味着将来城乡居民收入会有一个较快的增长，会在很大程度上扭转城乡居民收入增长长期慢于GDP增长的格局，这也是我们新一轮收入分配改革要追求的目标。”郑功成说。

　　“非常引人注目的是，规划草案将城乡保障性安居工程建设3600万套住房列为约束性指标。住房保障事关百姓冷暖，是社会保障体系中一个基本保障项目，因而意义重大。”郑功成认为，3600万套的约束性指标如能按期完成，一定会极大程度地改善居民的居住条件，让更多的百姓住有所居，也将有利于促使人们的住房消费回归理性。而理性的住房消费，必然带来房地产价格的理性回归、合理回归，促进房地产市场稳定健康发展。

　　全国总人口的约束性指标，与计划生育政策相联系。从指标看，人口只有4900万的增长空间。应该说，这个指标作为约束性指标，反映的是现行计划生育政策的连续性和严肃性。“人口总量的控制，是人口政策的一个取向。我的理解是，人口要保持均衡增长。”郑功成说。

　　城镇参加基本养老保险人数、城乡三项基本医疗保险参保率被列为约束性指标，表明我国在社会保障方面的投入力度将持续加大，社会保障的基础将进一步夯实。“这是对纲要提出的坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，稳步提高保障水平的具体体现。”国务院发展研究中心技术经济研究部部长吕薇代表说，社会保障水平提高，百姓才能后顾无忧，收入才有可能更多地转变为消费，从而拉动内需，使经济发展更多依靠国内消费来拉动，进而提高经济发展的内生动力。

　　郑功成认为，提高1岁的人均预期寿命指标新意十足，它首次赋予新时期改善民生以更加丰富具体的内涵，意味着我们将以更积极、更主动的姿态来面对人口老龄化，让人民健康长寿。

　　从环资指标看压力

　　上下游联动，使生活和生产方式更匹配，真正实现节能环保

　　来自东部沿海地区的全国人大代表坦陈，作为经济发展走在全国前列的地区，资源环境约束指标压力比民生指标的压力更大。“抱怨资源环境约束性指标太紧，体现的是一种惯性思维，即依靠资源环境发展理所当然。这种逻辑到了必须要改变的时候了！”贾康说。

　　云南省西双版纳州州长刀林荫代表认为，资源环境类的约束性指标不会影响经济发展，只会约束那些粗放型的发展方式。当前的转方式、调结构，就是要大力发展环保绿色产业，高污染、高耗能、浪费资源、破坏生态的产业一定要停下来，我们要追求绿色GDP。

　　贵州省长赵克志代表说，贵州工业化、城镇化落后，加速发展是第一位的。但“快”的前提是“好”，这就要求我们必须努力解决发展中的高能耗、短链条、低效益、不协调等问题，真正实现在发展中促转变、在转变中谋发展。

　　王君正认为，资源环境约束性指标的明显增多，对各地正确处理经济发展与生态环境之间的关系，既是监督，也是指导。再也不能片面追求GDP的增长而忽视对生态环境的保护了，那样的发展将无以为继。“发展经济并不是非得靠高污染、高耗能工业。各地应该从实际出发，合理调整产业结构，发展生态产业、清洁能源、现代服务业等特色产业。特色产业同样可以促进经济增长，甚至是更高、更绿、更可持续的增长。”

　　“要实现资源环境指标肯定有压力，要依靠科技进步、技术创新、引进新的技术设备。只要沿着这样的思路坚持下去，就一定能达到目标。从长远看，资源和能源消耗降低了，成本就降低了，效益就提高了，发展的质量和动力就提高了，企业发展会更好。”贵州开磷集团有限责任公司董事长屈庆麟代表指出。

　　贾康指出，资源环境指标的约束性意义在于，今后经济发展的“参数”变了，变成了“绿色参数”。他建议，要通过经济杠杆来实现资源环境指标的约束性。“目前已在新疆试点的征收5%资源税，就是告诉人们，不能再以挥霍资源环境为代价，资源产品更金贵更稀缺，要不断优化资源配置。”

　　通过资源税这个经济杠杆，可促使产业链上游的资源企业集约化、精细化开采资源；中游企业更加重视技术创新和改造，因为受资源价格上涨制约，谁技术先进，谁就占得市场先机；下游最终产品的使用也将促使消费者生活方式转向低碳。代表委员们表示，这样的上下游联动，使生活和生产方式更加匹配，从而真正实现节能环保。

　　从指标匹配看落实

　　不能仅仅对结果进行考评，还要加强对过程的监督和评估

　　代表委员们强调，指标设立容易，但真正落到实处需要做的配套工作还有很多。

　　吕薇认为，分配二氧化碳减排指标，应考虑各地差异。例如东部制造业发达地区和西部资源丰富地区，就应区别对待。资源丰富、环境容量较大的西部地区，还可以发展一些重化工业。但前提是必须做好二氧化碳排放量的测算，并有具体的分配标准和分配办法。

　　“12项约束性指标要细化分解才具有可操作性，要加强全过程监管才能落实好。”吕薇说，应形成一整套长效机制，避免出现类似去年的情况：一些地方为了实现节能减排的约束性指标，通过“拉闸限电”来冲刺。

　　吕薇表示，在实施4项新增约束性指标时，应有一整套完善的方案，充分考虑各种情况。以保障房建设为例，要有目标、原则、具体方案设计，要明确资金来源及运作主体，要确定保障范围、保障重点、分配方式、退出机制等。实施这些约束性指标，不能仅仅对结果进行考评，还要加强对过程的监督和评估，并引入第三方来参与这些工作。

　　对此，贾康也强调，“规划规划，不是墙上一挂。”对于分解指标是不是在各地区各行业都合适，每一年要有动态的考评，根据实际不断加以校正。

　　“在具体指标方面，以研发投入比重为例，要完成‘十二五’继续提高研发投入占GDP的比例指标，一要加大财政投入，二要用政策鼓励社会投入，还要加大管理监督力度，把钱用好。”齐让说。

　　“目前，我国的研究开发支出强度居发展中国家首位，总量居世界第四。要在增加投入的前提下，提高资金利用效率，特别是政府财政科技支出的利用效率。”吕薇说。

　　贾康指出，当前是我国黄金发展期，也是矛盾凸显期。在不断改善民生这个大方向上，我们要尽量减少使用驾轻就熟的行政手段，而要着眼长远，综合运用经济、法律等手段，通过持续推进改革，来解决发展中的难题。

　　代表委员们表示，规划草案中的约束性指标指向的正是我们发展中需要着力解决的不平衡、不协调、不可持续的问题。因此，要实现经济社会发展目标，要把各项指标尤其是约束性指标落到实处，就必须紧紧围绕推动科学发展、加快转变发展方式，统筹兼顾，改革创新。（余建斌 潘少军 王莉 张烁 胡洪江）