养老“并轨”难在哪儿？ 看看国外的养老制度

　　漫画： 朱慧卿绘

　　如何尽快地彻底取消有违公平的养老双轨制，逐步实现企业与机关事业单位养老保险制度的衔接，施行公平、公正、合理的退休待遇？记者采访了有关专家——

　　出现“双轨制”是改革进度不同的结果

　　同时参加工作，有的去了国家机关、有的去了企业，退休后却发现各自的退休金相差数倍之多，这种现象是怎样造成的？

　　对此，南开大学人口与发展研究所教授原新说，我国在计划经济时代统一实行单位养老，任何单位退休人员的工资均由国家财政统一负担。改革开放以来，伴随向市场经济体制转轨，建立了企业养老保障制度；而公务员和事业单位的退休金依然由国家财政统一支付，形成了所谓“双轨制”。

　　原新表示，双轨制的客观作用在于让企业分担部分养老责任，当时设计企业养老制度的融资模式是“三个一点”（国家拿一点、集体拿一点、个人拿一点），体现了政府、社会、个人共同分担养老责任的理念。由于企业单位与国家机关、事业单位的养老制度走上了不同轨道，随着改革的不断深化，不同养老保障制度之间保障水平差距发生了变化。

　　武汉大学社会保障研究中心教授刘昌平对记者说，“双轨制”产生的一个重要原因就是机关、事业单位和企业的改制进度不同。

　　比如，1984年后国有企业开始进行改制，国有企业退休金制度也进行了相应的改革，建立城镇企业职工基本养老保险制度；而同期机关和事业单位并没有实行改革。

　　“值得注意的是，机关和事业单位的退休保障制度并没有要求职工缴纳养老保险费用，但企业在职职工必须按照工资的8％缴纳养老保险费。缴费者的养老金待遇反而远远低于不缴费者，这是不公平的。”浙江大学社会保障与风险管理系主任何文炯对记者说，“在一次分配时分得的利益少，二次分配时利益还是少。从这个意义上说，现行的养老保障制度加剧了收入差距。”

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　　“双轨制”并非造成退休待遇差别大的唯一原因

　　社会保障的核心价值是追求社会公平，但在现行的社会养老保障制度下，却出现了越是社会地位高、收入水平高的人群，其保障待遇越高；而社会地位、收入水平越低的人群，其保障待遇则越低。

　　北京大学中国保险与社会保障研究中心研究员、首都经贸大学劳动与社会保障系主任朱俊生研究发现，1990年，企业离休、退休人员人均离、退休费相当于事业和机关单位离休、退休人员人均离、退休费的88%和82%；而到了2005年，该比例分别下降为53%和47%。“这说明目前机关、事业单位的养老金水平远高于企业养老金水平。”

　　但刘昌平认为，双轨制并不是造成退休待遇差别巨大的唯一原因。即便在企业职工基本养老保险制度下，不同行业之间、同一企业不同层级人员之间的养老金待遇也存在着较大的差距。

　　他表示，社会保险制度一方面要贯彻社会公平原则；另一方面职工退休后的待遇与之前的缴费部分有关。同一家企业里，一位工资收入较高的高管与一位普通职工在同等的缴费年限下，因为前者月平均缴费大大高于后者，相应的基本养老金也大大高于后者。“这还不包括有些高管的年金收入和其他的一些期权计划、激励计划，否则差距会更大。”

　　专家表示，行业、企业内部不同人员的退休金确实存在差距。对于企业职工养老保险而言，这种差距源于缴费基数以及累计缴费年限的差距，这种为了加强养老保险缴费与退休待遇之间的联系，强化缴费的激励机制，有其合理因素。但一些实行企业年金制度的企业，没有很好地贯彻无歧视原则，给高管缴的费特别高，是极不合理的。

　　“如果单纯考虑从基本养老保险制度中获得的基本养老金待遇，应该说企业高管的退休待遇与同级别公务员的退休待遇不会相差太大，甚至可能会高些。”何文炯说，“真正能看出不同养老制度之间差距的，是一线工人、农民工和普通公务员之间的待遇差别。”

　　养老保障制度“碎片化”制约了劳动力流动

　　在采访中，专家对目前养老保障制度的“碎片化”多有诟病，认为这种趋势给不同群体之间养老待遇的巨大差别提供了制度空间。

　　何文炯指出，在现行的社会养老体系下，不同的人群适用不同的社会养老保障制度，且不同的制度之间难以衔接，造成了各群体之间待遇的巨大差距。这就是所谓的社会养老保险制度“碎片化”。

　　按现行养老制度设计，职工基本养老保险制度覆盖企业、企业化管理的事业单位和民办非企业单位，以及城镇个体劳动者和灵活就业人员；退休保障制度覆盖国家机关、事业单位中的正式在编职工；土地被征用人员社会养老保障制度覆盖依照一定规则土地被征用的人员；农村社会养老保险制度覆盖农村居民。

　　刘昌平认为：“不同的养老保险制度并存，必将增加管理成本、养老保险关系转移接续成本，形成劳动力流动障碍。”

　　朱俊生则认为，只有减少制度之间的分割，才能为制度整合留有足够的空间，“这样既可以提高风险分担的效率，也可以降低管理成本，促进筹资的公平性，提高社会养老保险制度的可持续性。”

　　破解利益壁垒是最大难题

　　何文炯认为：“实现不同社会养老保障体制的‘并轨’，最大难点在于群体间的利益协调。”

　　朱俊生说，按照目前的事业单位养老保险改革试点方案，制度的并轨意味着要向职工养老保险制度看齐，在职业年金制度及其保障水平没有明确的前提下，改革会降低原有的机关事业单位退休人员的保障水平，显然会受到抵制。

　　分析人士指出，当今我国养老金的社会平均替代率（劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率）已经由1997年的76.3%下降为2009年的46.8%。在这种情况下，改革应是提高企业退休职工待遇，缩小企业与机关事业单位养老保险的待遇差距，实现二者制度的统一。

　　何文炯建议，可尝试建立覆盖全民的年金制度，政府对于每一个到达退休年龄的公民统一发放养老金，其资金通过税收实现，其标准按照退休后居住地生活水平确定。同时辅之以个人账户制，工薪人员强制参加并缴费，其余人员（含农民、自由职业者）自愿参加和缴费。这样可以把政府的责任限制在一个合理的水平之内，以保障全体国民的基本养老。

　　刘昌平也建议，针对公务员、事业单位工作人员和企业人员的不同身份，可分别建立公务员年金、事业单位年金和企业年金作为补充养老保险制度。同时，统一所有基本养老保险的替代率标准。

　　刘昌平认为，养老保障制度改革是一个渐进的过程，“在企业改革完成后，下一步将是事业单位改革，然后是机关体制改革。相应地，养老保险制度改革也存在这样一个过程。”

　　专家表示，我国人口众多，经济发展水平不平衡，设计统一的、覆盖全民的社会养老保障制度并非易事。应当坚持平等原则，从实际出发，统筹兼顾，稳步推进，放眼未来，最终建立一套科学、规范、统一的社会养老保险体系。（记者靳博 杜海涛）

　　农村老人的尴尬晚年

　　城镇居民和农村居民之间的养老差距，是更大范围的“双轨制”。只有真正立足“城乡平等”，完善制度保障，向农村老人释放更多的人文情怀，才可能从根本上解决农村养老问题

　　每次去乡下采访，看到坐在村头聊天的老人，我就想起祖母。

　　再过两个月，就是祖母去世5周年忌日。作为中国农村一名普通的老人，80多岁后，祖母靠叔叔提供粮食，仍然自己生火、做饭。直到临终前几年，祖母才轮流在两个叔叔家里居住。后来，一次意外导致祖母腿部骨折。卧床半年，祖母不幸离世了。那年，祖母已近89岁。

　　缺少经济来源，在晚年一个人孤独生活，这是当前大多数农村老人的现状，折射出中国农村养老的尴尬。

　　从狭义上讲，养老双轨制是指城镇企业职工和公务员、事业单位退休人员之间的养老差别；而广义上讲，城镇居民和农村居民之间的养老差距，则是更大范围的“双轨制”。

　　无论是企业职工还是国家干部，无论有怎样的制度差别，年老后，城镇居民总是有一定的制度保障；而在大多数地方，农村缺乏完善的养老制度，农村老人养老，主要靠家庭。但近年来，随着农村大量年轻人外出打工，农村家庭规模也在逐渐缩小，家庭养老——这种传统的养老模式正面临严峻挑战。

　　目前，我国正加快步入老龄社会，农村人口老龄化速度比城市更快。第六次全国人口普查数据显示，我国65岁以上老人占8.87%，比2000年上升1.91个百分点。随着农村青壮年劳动力向城市的大转移，农村“空巢家庭”不断增多，农村老人既无经济积累，又少知识储备，在“421”倒金字塔形家庭结构下，年轻人生活压力已经沉重，老人又何以安度晚年？

　　不仅如此，家庭养老还受到多种因素制约，如家庭关系是否和睦等。若子女无心或无力赡养父母，很可能加剧老年人的凄凉晚景。

　　近年，农村养老问题已引起政府高度重视。自2009年8月起，我国采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的办法，在部分地区开展新型农村养老保险试点。按照“新农保”时间表，在2010年覆盖全国23%的县（市、区）基础上，到2020年将实现“新农保”全覆盖。但是，按目前标准，参加“新农保”的老人60岁以后每月领到的补贴也不过55元，不但保障水平偏低，农村老人独居、缺少照料、生活寂寞问题也无法从根本上解决。

　　我国有近70%的老人居住在农村。农村养老情况复杂，难度巨大。要从根本上解决农村养老问题，必须统筹考虑，多方入手。政府、社会、社区、家庭都应真正重视起来，切实树立“城乡平等”观念，完善制度保障，向农村老人释放更多的人文情怀。

　　其一，公共财政应增加对农民养老保障的投入，提高农民基础养老金标准，把符合条件的老人全部纳入保障范围。其二，加快农村社区建设，为留守老人提供必要的生活服务，实现家庭养老和社区养老相结合。其三，落实农村最低生活保障制度，避免“老无所依”。此外，子女也要多尽赡养义务。

　　在统筹城乡发展的背景下，以实现农村养老的全覆盖、多层次、多元化为目标，逐步建立起人性化、可持续的农村养老体系，这是一项艰难的工作，但意义非同寻常。（北岸）

　　延伸阅读——

　　看看国外的养老制度

　　●美国养老责任由政府、社会和个人共同承担

　　美国的养老责任由政府、社会和个人等多方面共同承担。其资金来源主要是在职人员把工资所得的一部分作为“社会保障税”（社保税）上交给政府，用于发放给已退休者、残疾人以及他们的家属，在职者退休之后便可以从社会保障制度中享有相应的福利。

　　在职人员退休后获得社会保障福利（社保福利）的多少视其工作时间长短、缴纳社保税数额以及退休年龄而定。但提前退休者的福利额将适当扣减。

　　除了社会保障制度，美国政府和一些公司还建有自己的退休金制度。美国政府制定了“联邦雇员退休制度”。政府工作人员除参加社会保障制度、缴纳社保税之外，还必须每月上缴工资收入的1.3%，政府工作人员退休后可根据其退休时的薪水、工龄长短等领取相应的退休金。

　　●德国鼓励发展“补充养老保险”

　　德国的养老保险制度包括法定养老保险、企业养老保险和私人养老保险三部分，后两者又被称为“补充养老保险”。

　　在德国，法定养老保险的覆盖面较广，既包括一般的养老金，也包括职业康复待遇、职业能力或就业能力丧失养老金等。

　　法定养老保险资金主要来源于雇主和雇员缴费，费率根据实际需要随时调整，目前的缴费比例为工资的19.5%，由雇主和雇员各负担一半。养老金根据退休者退休时的工资和工龄长短计算，但最高不超过退休前最后一个月工资的75％。

　　此外，德国还大力鼓励企业养老保险和私人养老保险。与法定养老保险不同的是，企业养老保险采取“直接支付原则”，即职工在工作期间积攒了多少企业养老保险，退休后他就能得到相应数额的养老金。目前，德国法定养老保险、企业养老保险和私人养老保险所支付养老金的比例大约分别为70％、20％和10％。

　　●瑞士养老保险有三大支柱

　　瑞士的养老保险制度建立在由国家、企业和个人共同分担、互为补充的三支柱模式上。

　　瑞士养老保险制度的第一支柱是由国家提供的基本养老保险，其全称为“养老、遗属和伤残保险”。这是一种强制性保险。瑞士相关保险法规定，在职人员从17岁生日后的第一个月1日起开始支付养老、遗属和伤残保险金。支付方式是由雇主和雇员各支付50％。第二支柱是由企业提供的“职业养老保险”。第三支柱是各种形式的个人养老保险，这是对第一和第二支柱的补充，以满足个人的特殊需要。（茂边整理）