海南省政府关于加强村镇规划建设管理工作的意见

　　各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：

　　建省办经济特区以来，海南省村镇建设得到较快发展，村镇面貌发生了很大变化。但由于村镇规划建设管理工作基础薄弱、规划工作相对滞后、管理机构和机制不健全等原因，海南省村镇建设基本上仍处于自发状态，土地资源浪费、环境脏乱差、开发建设成本增加等问题突出，尤其是近年来，随着海南省经济的快速发展，一些建设热点地区违法用地和违法建设现象呈现加剧趋势。为贯彻落实科学发展观，全面提高村镇规划建设水平，有效遏制违法用地、违法建筑蔓延，维护农村群众合法权益，创建优美的城乡风貌，改善农村生产、生活环境，节约集约利用土地，加快海南城镇化进程，实现城乡经济社会协调可持续发展，根据有关法律、法规，结合海南省现阶段发展实际，现就加强村镇规划建设管理工作提出以下意见。

　　一、加快制定和完善村镇规划，为规划建设管理提供基本依据

　　（一）落实规划编制责任。村镇规划是村镇发展的蓝图，是农村社会不可偏废的公共政策，是建设和管理村镇的基本依据。村镇规划由乡镇人民政府负责组织编制，并监督实施。

　　市县人民政府所在镇以外各乡镇的总体规划和控制性详细规划由乡镇人民政府组织编制，经乡镇人民代表大会审查通过后，报市县人民政府审批。

　　村庄规划以建制村为编制单元，由乡镇人民政府负责组织编制，报市县人民政府审批。村庄规划在报送审批前应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。

　　村镇规划经批准后，由乡镇人民政府公布实施，不得随意修改，如确需修改或者变更的，应当报原批准机关批准，修改后的规划应当依法重新公布。

　　（二）各市县要抓紧做好村镇规划的编制和调整工作。目前，海南省大多数村庄、乡镇尚未纳入规划管理范围，规划编制的任务十分繁重，为适应规划管理的迫切需求，要发挥各方力量，区分轻重缓急，分步做好村镇规划的编制和调整工作。

　　2011年12月底前，首先完成《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》确定的22个特色旅游风情小镇总体规划的修编和控制性详细规划的编制工作；2012年12月底前完成市县人民政府所在镇以外各乡镇的总体规划修编和控制性详细规划编制工作。

　　全省村庄规划应同时进行，2012年12月底前，完成需要重点控制的城边村和位于城郊结合部、公路铁路两侧、开发区和重点项目建设区周围、旅游景区和重点旅游区附近的村庄规划编制；2014年12月底前完成全省2542个行政村的规划编制。在取得最终规划成果前，各市县要在2012年底前首先对辖区内每个村庄进行测绘，编制《村庄现状分析图》、《村庄建设规划图》、《村庄基础设施规划图》和规划说明书，作为过渡期对每个村庄实施规划管理的基本依据，首先对村落布局和用地规模进行管控。省住房和城乡建设主管部门要组织全省具有工程勘察设计资质的单位，对测绘和三图编制工作提供技术支持。

　　（三）村镇规划编制应当符合国家有关规定，并适应国际旅游岛建设的需要。做到遵守法律、法规以及国家和海南省的技术标准和规范，符合上位规划的要求，与土地利用规划、林地利用规划、《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》和《海南省社会主义新农村建设总体规划》相互衔接，巩固海南省文明生态村（镇）建设成果，并遵循以下原则：

　　合理布局，节约用地。合理安排各项建设和非建设用地，保护公共空间、农业用地和自然景观，充分利用各种资源，发展农村特色经济，合理控制建设用地规模，积极稳妥地引导分散、较小的农村居民点迁移合并，提高土地利用效率。

　　完善功能，保障民生。在规划编制过程中，要注意听取群众意见，尊重群众意愿。以方便群众生产生活、营造良好人居环境为目标，合理配置村镇基础设施和公共服务设施，优先安排道路交通、供水、污水排放、电力通讯、清洁能源、垃圾收集等重要基础设施，明确文化教育、医疗卫生、体育健身、公共墓地等公共服务设施的建设目标和用地安排。村庄规划应安排足够的预留地，确保农民分户建房和其他生产生活需要，解除农民后顾之忧。

　　保护生态，体现特色。践行绿色生态、节能环保的理念，通过规划引导生态保护，彰显海南得天独厚的热带岛屿、生态雨林、椰风海韵、黎苗风情等自然和人文特色。历史文化名镇名村，要充分摸清历史街巷、传统民居、文物古迹的布局、规模和保存状况，划定核心保护区，提出建筑高度控制及保护修缮措施，注重新建建筑与传统建筑的风格协调，保持和延续地方特色建筑风貌。

　　综合防灾，确保安全。地处洪涝、台风、滑坡等自然灾害易发地区的村庄和乡镇，应当按照国家和海南省有关规定，在村庄、乡镇总体规划中制定防灾措施或搬迁实施方案。对新建和迁建村镇的场址应开展地质灾害危险性评估。

　　二、规范农村土地管理，促进集约节约用地

　　（一）严格农村建设用地规划控制、用途管制和年度利用计划管制。村民住宅、村镇公共设施和公益事业、乡镇企业等建设需要使用农村集体土地的，应符合乡镇土地利用总体规划和村镇总体规划，并纳入土地利用年度计划管理，从严控制村、乡镇建设用地规模。

　　（二）建立健全农村集体建设用地审批制度。农村住宅建设需要使用农村集体土地的，由村民向户口所在地农村集体经济组织提出申请，符合申请条件的，报乡镇人民政府审核，按批次报请市县人民政府批准；村镇公共设施、公益事业建设需要使用农村集体土地的，经乡镇人民政府审核，提交市县土地行政主管部门审查同意后，报请市县人民政府批准；农村集体经济组织兴办乡镇企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办乡镇企业的，应当向市县土地行政主管部门提出申请，由市县人民政府批准。其中，涉及占用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。

　　（三）加强农用地管理。村庄规划确定的非建设用地，除架空电线、高架轨道以及地下管线等基础设施项目经批准后可以安排外，只能安排直接用于农业生产的农田水利设施、农业种植设施、田间农业综合服务站以及必须的市政基础设施等辅助设施，不得建设商店、餐饮、住宅等任何非直接用于农业生产的项目，不得利用农业生产辅助设施变相进行房屋开发建设；严禁村民在个人承包地内从事建房、葬坟、开矿、毁田打坯、烧砖瓦等行为。

　　（四）严格宅基地管理。村民一户只能拥有一处划拨宅基地用于住宅建设，占地面积不得超过175平方米。审批村民分户申请时，既要充分考虑村民正常、合理的建房需求，又要从严掌握分户条件，控制宅基地过快增长。村民将原有住房出卖、出租或赠予他人后，再申请划拨宅基地的，不予批准。禁止城镇居民到农村非法购买宅基地建房，违者予以没收。禁止变相通过联营合作、入股等形式建设“小产权房”、出售“小产权房”，违者予以没收或拆除。

　　（五）加快全省农村土地确权和宅基地确权发证工作。要力争在2012年上半年完成宅基地确权发证工作。宅基地确权后，由于村镇规划和村民拆建、重建等原因，需要调整宅基地形状、朝向和位置的，可按等面积在原址或村庄规划区内其他位置进行置换，并重新核发集体建设用地使用证。

　　（六）加强农村建设用地现状控制。对于尚未编制规划的村庄、乡镇，各市县可暂时按现有建设用地红线范围，对建设行为实施管理，农村居民确需建房的，可在村庄建设用地范围内安排闲置地建房，并办理用地和规划建设报批手续；对已经划入城市规划区、重点旅游区和其他产业开发区内的村民，鼓励集中兴建住宅小区，对于新的拆迁安置对象，不再采取划拨宅基地的方式安置，防止在城市建设中形成新的“城中村”，减少和避免“二次拆迁”；对于城市规划区、重点旅游区和其他产业开发区范围外的村民，也要把握城镇化的发展趋势和集约用地的要求，鼓励集中建设农民新村，有条件的乡镇，可打破村庄行政区域的界限，根据相对集中的原则，统一规划住宅、加工区、旅游景点景区和农田保护区；在规划撤并的村庄范围内，除危房改造外，要停止审批新建、重建、改建住宅。

　　（七）有序推进农村土地使用制度改革。项目开发建设应尽量减少征用农民土地，必须征地的项目要统筹考虑农民当前居住、未来分户和合理的发展需求，妥善安置被征地农民；农村集体建设用地使用权流转试点必须报经省人民政府批准；在农村开展土地整理、拆旧建新的，海口、三亚市必须报市人民政府批准，其他市县必须报省人民政府土地主管部门批准后实施。

　　（八）完善征地拆迁补偿政策。在征地拆迁补偿中，逐步提高土地所有权人和使用权人的土地补偿份额，改进地上附着物补偿办法，对报建与未经报建的地上建筑物、构筑物采取差别化的补偿标准，对违法抢建的各类违章建筑一律不予补偿，以减少抢建抢种行为。

　　三、加强村镇规划建设管理，完善村镇规划建设管理机制

　　（一）建立健全村镇建设规划许可制度。在村镇进行建设活动，必须符合村镇规划和村镇土地利用总体规划。在具体实施规划管理时，应当从农村实际出发，既要加强管理，充分发挥规划的约束、调节和引导作用，又要考虑方便群众，简便易行，各项许可要免费办理、限时办结。

　　在镇规划区（不含市县人民政府所在地的镇和特定地区）内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向乡镇规划建设管理所申请办理《建设工程规划许可证》，经审核符合规定后，由乡镇人民政府核发，报市县城乡规划主管部门备案。未经乡镇人民政府批准，任何单位和个人不得擅自在村镇的街道、广场、市场和车站等公共场所修建临时建筑物、构筑物和其他设施。

　　在村庄、乡规划区内使用原有宅基地和村庄规划预留宅基地建设村民住宅的，应当持村民户籍证明、宅基地使用证或其他能够证明宅基地真实情况的证明、村民委员会签署的书面意见，向乡镇规划建设管理所申请，审查合格后，由乡镇人民政府核发《乡村建设规划许可证》，报市县城乡规划主管部门备案。

　　在村庄、乡规划区（不含特定地区）内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业以及农村居民集中住宅楼建设的，建设单位或者个人应当向乡镇规划建设管理所提出申请，报市县人民政府城乡规划主管部门核发《乡村建设规划许可证》。

　　在村庄、乡镇规划区外不得进行建设活动，确需建设的，应当在符合上位土地利用规划和城乡规划的前提下单独编制规划，报县级以上人民政府城乡规划主管部门批准，并取得规划许可后方能进行建设。

　　（二）加强村镇建设工程设计管理。在目前农村地区设计人才短缺的情况下，省和市县城乡规划建设主管部门应结合农村实际，编制具有地方特色而且能为农民接受的村镇住宅建筑设计图集，免费提供给农民选用。乡镇规划建设管理所应加强对居民住宅建设的引导，在村镇规划区内凡是公共建筑、基础设施和未选用住宅建筑设计图集方案的住宅，要由有资格的建筑设计单位和个人进行设计，减少和杜绝无证设计和无设计施工。

　　加强村镇特色建筑景观风貌引导。村镇特色景观是海南国际旅游岛形象和人居环境的重要组成部分，规划设计单位在编制村镇控制性详细规划及建设规划时，应根据海南省村镇特点提出特色建筑景观风貌引导，对建筑造型、层高、高度、色彩、材质等作出规定，小城镇居民住宅不宜超过6层，村庄居民住宅不宜超过3层。各市县可依照居民申请建房具体区块、村落的规划指标，确定居民住宅建筑的高度和建筑面积控制标准。对在特色旅游风情小镇内选用规划建设主管部门推荐的建筑设计方案进行建设的，可以给予适当补贴，以引导村镇形成体现地方文化特色的建筑风貌。

　　(三)建立健全村镇建筑施工许可制度。在村镇规划区内建设学校、幼儿园、卫生院、商业服务等公共设施，居民自建3层（不含3层）以上住宅，以及投资额在60万元以上或建筑面积在300平方米以上的其他建设工程，建设单位或个人应当向工程所在地乡镇规划建设管理所申请办理《建筑工程施工许可证》，报县级以上人民政府城乡建设行政主管部门核发。其他建设项目报乡镇规划建设管理所备案。

　　四、建立健全村镇建设工程质量管理制度，提高建设工程质量安全水平

　　（一）明确质量监管主体。凡属申办建筑工程施工许可证的所有建设工程，均由市县住房城乡建设主管部门负责日常的质量安全监督工作，乡镇规划建设管理所协助。其他建设工程由乡镇规划建设管理所具体负责日常的质量安全监督工作。市县住房城乡建设主管部门要提供必要的技术服务和指导，帮助乡镇规划建设管理所做好村镇建设工程的质量安全监督工作。

　　(二)加强建设工程竣工管理。凡应申办建筑工程施工许可证的建设工程应由建设方组织施工、设计、监理等单位进行竣工验收，乡镇规划建设管理所应对验收的组织形式、程序等进行监督。建设方应当自工程竣工验收合格之日起，限时向乡镇规划建设管理所申请，报市县住房城乡建设主管部门备案。未经竣工验收备案或验收不合格的建设工程，不得投入使用。其他建设工程，向乡镇规划建设管理所申报备案，否则，不予办理产权登记。

　　（三）建立村镇房屋产权登记制度。村镇房屋户主应持有关材料向当地乡镇规划建设管理所申办房产证，由规划建设管理所报市县房产主管部门核发《房屋所有权证》。

     五、建立长效机制，严厉打击违法用地和违法建设行为

　　（一）落实违法用地、违法建设属地查处工作责任。乡镇规划建设管理由乡镇人民政府负总责。乡镇人民政府要充分发挥乡镇国土所、规划建设管理所、村民委员会和村庄规划建设协管员的作用，建立执法巡查制度，及时发现和制止辖区内的违法用地和违法建设行为。对于辖区内的违法违章建筑，由市县人民政府委托乡镇人民政府组织力量予以拆除；对于规模较大、情况复杂的违法违章建筑，乡镇人民政府应及时上报市县人民政府，由市县人民政府组织有关部门和乡镇人民政府联合予以拆除。对违法用地、违法建设行为监督、制止和查处不力的，将对相关责任人进行问责。

　　（二）对违法用地和违法建设行为要予以坚决打击。对于违法用地和违法建设行为，要采取标本兼治、疏堵结合、预防为主的原则进行治理，力求做到早发现、早查处；要重点关注和治理城边村、城乡结合部、开发区和重点项目周围、公路铁路两侧、旅游景区和重点旅游区周边的违法用地和违法建设；建立多部门协作机制，始终保持高压态势，控制增量，减少存量。

　　凡在乡镇规划区和村庄规划区外违规建房的，一律依法予以拆除。在乡镇规划区和村庄规划区内，未取得合法用地手续和乡村建设规划许可证或者未按乡村建设规划许可证的规定进行建设的，责令停止建设，限期改正，逾期不改正的，予以拆除；对拒不停止违法建设、拒不改正或拒不自行拆除的，依法强制拆除，恢复土地原状。对在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，符合土地利用总体规划和城乡规划的，除没收新建的建筑物和其他设施外，可以并处罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　为遏制非法土地交易和违法建设行为蔓延的势头，各地要进行一次全面摸底和集中清理，在2011年底前要取得阶段性成果。

　　六、加强领导，完善村镇规划建设管理保障措施

　　（一）加强领导，明确责任。在农村基层开展规划建设管理，在海南省还是一项新的实践。各级政府要从贯彻落实科学发展观、统筹城乡发展和提高国际旅游岛建设水平的高度，充分认识抓好村镇规划建设管理工作的重要意义，进一步增强责任感和紧迫感，市县政府主要领导要亲自抓，切实加强领导，以更多的精力推进村镇规划建设管理工作；要将村镇规划建设管理工作纳入当地经济和社会发展规划，列入议事日程和财政预算；不断强化规划管理意识，自觉遵守规划，维护规划的严肃性。同时，要注意做好群众工作，动员群众积极参与规划编制，尊重村民意愿，引导群众移风易俗，配合规划建设管理工作。省人民政府将把村镇规划建设管理工作列入对市县经济社会发展的考核内容，市县政府要把村镇规划建设工作列入对乡镇、街道办事处和村民委员会的考核内容，一级抓一级，狠抓各项措施的落实，尽快扭转海南省村镇规划建设管理工作薄弱的局面。

　　（二）加强村镇规划建设管理机构建设。市县城乡规划建设主管部门要有专门机构、人员负责村镇规划建设管理工作；各乡镇应设规划建设管理所，暂时不具备单独设立规划建设管理所的乡镇，可在国土所加挂“规划建设管理所”牌子，并至少配备2名财政预算管理事业编制的专业人员，业务上接受市县城乡规划建设主管部门指导，负责村镇规划建设管理工作。村民委员会要设立专职或兼职的规划建设协管员，负责村庄规划建设管理工作。

　　（三）省和市县财政要加大对村镇建设的投入。要将村镇规划编制和实施经费列入财政预算，并视财力逐年增加。村镇规划编制经费以市县财政投入为主，市县财政确有困难的，省财政予以适当补助。从小城镇范围内建设项目征收的村镇基础设施配套费，应部分用于村镇规划的编制与实施。鼓励社会各界捐助村镇规划建设经费，支持村镇建设发展。

　　（四）密切配合，形成推进村镇规划建设管理工作的合力。住房和城乡建设、规划、国土、发展改革、交通运输、水利、卫生、旅游、文体、工商、财政、公安、司法、农垦、电力、爱卫会、精神文明办等相关部门要加强协作，密切配合，充分发挥职能作用，共同解决村镇规划建设管理工作中遇到的问题和困难，促进全省村镇建设快速健康发展。

　　（五）加强法制宣传教育，增强农村社会依法建设意识。市县人民政府职能部门要通过电视、广播、报刊、网络等新闻媒介，加强土地、规划、建设法规宣传。乡镇人民政府要组织乡镇规划建设管理所、国土所等部门利用节假日和其他村民相对集中的时间，通过发放宣传资料、规划公示、现场讲解、标语进村等形式，让农村居民了解本地规划内容和有关法规，自觉遵守有关要求，努力建设美好家园，改善自身生产生活条件。

　　（六）加强业务能力建设，提高规划建设管理水平。省、市县城乡规划建设主管部门要建立村镇建设管理人员培训制度。对新任的乡镇长、分管的副乡镇长、规划建设管理所业务骨干及村庄规划建设协管员，都应开展村镇规划建设管理专业知识培训。建立农村建筑工匠培训制度，提高农村工程施工人员素质。继续加大城市规划建设领域人才、智力资源对村镇规划建设的支持。

　　（七）加快制定配套政策。与本意见配套的《海南省村镇规划编制办法》、《海南省乡镇规划建设管理所和村规划建设协管员职责》、《海南省农村集体建设用地管理办法》、《海南省农村居民建房审批办法》、《海南省特色旅游风情小镇居民建房奖励补贴办法》等，由省住房城乡建设厅、省国土环境资源厅和有关部门另行制订。

　　（八）做好农（林）场规划编制工作。国有农（林）场总体规划、控制性详细规划由其所在市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门会同国有农（林）场组织编制，报市、县、自治县人民政府审批；乡镇人民政府所在地与国有农（林）场场部相连或相互交错的，由乡镇人民政府会同国有农（林）场组织编制，报市县人民政府审批。国有农（林）场场部及其基层居民点（连队）的规划建设管理参照本意见执行。

　　各市、县、自治县人民政府在执行本意见过程中的有关情况和建议，请及时报送省政府或有关部门。

二○一一年七月二十二日