专家称官员承诺不能靠人治推动 应纳入法制化轨道

　　由于没有制度保障，民众利益诉求机制不健全，可能导致官员的承诺不符合实际，甚至出现违反民意的“政绩工程”

　　近来，有关官员承诺的报道引起了社会上的热议。从目前有关报道来看，一些地方的官员承诺取得了较好的效果，所承诺的事项绝大多数都得到了落实，相对于人们所熟知的政府“门难进、脸难办、话难听、事难办”的衙门作风，官员承诺在政坛掀起了一股清风，让人觉得久违的公仆形象又回到了现实之中。

　　这种承诺制起码在两个方面值得称道：一是承诺大都反映了老百姓的切身利益，如民工子女义务教育免费入读公办学校、农村户户通路和自来水、发展大棚种植增加农民收入等。并且，这些承诺很具体，不讲诸如“努力”、“力争”等套话、官话，而是用非常具体的可量化指标，易于衡量。二是对承诺动真格。表现在通过电视等媒体向社会公开，并与干部的考核挂钩，引入公众评议的机制。如果没有兑现承诺，将会受到诸如诫勉谈话、扣减奖金等惩罚，从而使承诺不流于形式。因此，这种承诺制对于重拾政府信用，树立执政为民的形象，建设责任政府和服务政府都具有重要的意义。

　　追根溯源，承诺是现代民主制度运行过程中的一个基本元素。一个民选的政治家和官员要想获得成功，就必须有自己的施政纲领，向选民作出承诺，告诉选民如果自己当选，将会为社会带来什么样的福利。如果承诺能获得选民的认同，就能够顺利当选。然后，选民还要在政治家和官员的任期中检验这些承诺，再决定在以后的选举中是否仍然把票投给他。但是，由于政治本身的复杂性，一些承诺往往无法兑现，承诺成了“空头支票”，久而久之，人们普遍对政治产生冷漠感，也导致了政府威信的下降。

　　在中国的政治制度框架中，承诺机制大量存在。例如，每届政府都要向人民代表大会报告工作，接受人民代表的质询和检验。只不过，到目前为止，由于人大制度还存在不完善之处，使得宪政内的政府承诺没有发挥其应有的作用。近年来，一些民生问题如义务教育、社会保障、医疗卫生、收入分配不公、腐败现象等比较突出，社会矛盾尖锐，都与存量承诺机制的失灵有关。新的增量官员承诺的出现，则可以在一定程度上弥补存量承诺机制的不足。

　　但是，新的官员承诺最容易使人质疑的，一是它能否长久，二是如何保证承诺与民意始终保持一致。如果没有法律和制度的保障，这种形式的官员承诺就可能重复“人治”的老路，它取决于某个领导的主观好恶，可能出现“运动式”推进和“昙花一现”的危险。当新领导不认同时，也许它就寿终正寝了。另外，由于没有制度保障，民众利益诉求机制不健全，可能导致官员的承诺不符合实际，甚至出现违反民意的“政绩工程”。还有一点需要注意的是，政府要回归自己的职能本位，着力提供公共物品和公共服务，而不能干预市场范围调节的事务。像上述提到的，官员发动农民发展大棚种植，其本意可能是好的，但如果无视市场规律，导致农产品卖不出去，这样不仅会伤害农民的利益，甚至还会损害政府的形象，结果是好心办了坏事，劳而无功。

　　因此，可以看出，官员承诺是一种发展趋势，是现代民主政治、民主行政的必然要求，但不能靠“人治”、“运动式”推动，应该将之纳入到法制化轨道。就中国国情而言，一是要完善人民代表大会制度，使选民选出的代表能够真正代表民意，然后充分发挥人大作为国家权力机关在政权框架中的核心作用，使政府承诺受到国家根本制度的刚性约束，这样一方面可以使政府的承诺实现常态化和制度化，也可以使政府承诺建立在坚实的民意基础之上。二是完善其他民众诉求机制，如通过民意调查、听证会、民主协商、决策公开征询意见等实现决策的民主化和科学化，克服政府承诺的长官意志。三是加强制度建设，建立“阳光政府”，如政府政策、措施和目标的公开、财政预算决算公开、政府运作过程公开等，实现政府承诺的公开化。四是转变政府职能，强化政府提供公共物品和公共服务能力，禁止政府越俎代疱干涉市场调节范围的事务，提高政府承诺的公共性和科学性。五是强化问责机制，使承诺不流于形式。除了完善人大这一根本的横向问责机制外，还需要完善纵向的问责机制，实现承诺与问责的挂钩，其中最重要的一点是问责公开化，包括问责的形式、标准、结果公开等，以便于社会的监督。(作者为中山大学政治与公共事务管理学院教授、博导陈天祥)

　　案例

　　官员践约

　　1.河南省漯河市“十万党员公开承诺”2008年曾在全国引发热议，在人们质疑和期待的目光中，漯河市公开承诺坚定地走了4年。如今，承诺践诺之路越走越宽，各级党组织及党员、领导班子及成员，甚至民营企业管理人员、非党员干部、普通群众也积极参与进来，全市近11万党员96%以上参与了公开承诺，承诺兑现率在95%以上。

　　四年前，河南漯河市直工委书记戴友良一句“坚持走路上下班”的承诺引起网民“拍砖”。今天，这位几年来一直坚持走路上下班的书记对媒体说到：“原来承诺是为了逼自己厉行节俭，现在走路上下班已经成为我的生活习惯。”而“身体力行，引导建立良好的社会风尚”正是漯河市当年对党员干部制定公开承诺事项的要求之一。

　　2.2010年昆明市委、市政府81家单位“一把手”在媒体上就如何“提升工作效能，争创一流业绩”作出公开承诺，接受社会监督，实现各项工作提速提质提效。其中市委办公厅的承诺书中包含以下内容：“一是全年撰写各类重要文稿500篇，充分发挥以文辅政作用；二是由市委办公厅组织的全市性会议控制在40次以下，“昆发”、“昆通”和“昆办发”文件数量控制在100个以内，组织全市党办系统办文业务交流会议1次；三是加强信息工作，全年各类信息报送不少于3000条……”

　　3.2011自11月中旬以来，义乌开展了“践行承诺，破解难题”专项行动，由市领导带队深入镇街现场办公，对镇街提出的34个方面的47个难题进行梳理分析，落实责任人、责任部门。“干部换了，岗位承诺不换！”金华市委常委、义乌市委书记黄志平说，为干部戴上“紧箍咒”，就是要让干部以强烈的责任心和党性原则，为老百姓办好事办实事。

　　官员爽约

　　1.2010年从4月20日开始，宣城市委、市政府所有领导同志分别到市信访局开门接访，并将具体日程安排事前在媒体上予以了公布。其中5月4日是市长虞爱华的接访日。但当天，接访的却是一位其他领导。市长“爽约”，当地的几家网站上，不少网友就此事发帖“炮轰”。5月8日，虞爱华在政府网站发帖回应，对“爽约”的事进行了说明，同时也请市民理解，称“我也是普通人”。

　　2.山东乐陵一个残疾农民想要回被占的18亩承包地，省农业厅认定他有理推动解决，市委书记接访承诺解决，但一直拖而不决，2011年经媒体公开报道，在社会上就“官员爽约”引起广泛关注。