辽宁棚改的样本具有国际意义

　　———访《城市化进程中低收入居民住区发展模式探索———中国辽宁的经验》外国专家、联合国人居署班吉·奥拉仁·奥因卡

　　城市化是不可阻挡的历史潮流。但城市在给社会创造财富和机遇的同时，也带来了“贫民窟”现象，那里的居民被绝望、犯罪、污染和贫困包围。在一些发展中国家，50%以上的城市人口居住在贫民区中，住房条件极度匮乏。作为联合国协调人类住区问题的机构，联合国人居署对这种现象了解最多、感受最深，并且负有总结推广成功经验、协助有关国家改善居民住区状况之责。

　　日前《经济参考报》参加了中国社科院主办的“中国社科论坛”，由中国社科院财经战略研究院和联合国人居署专家联合课题组公布的题为《城市化进程中低收入居民住区发展模式探索———中国辽宁的经验》的课题成果获得与会专家交口称赞。课题组主持人、中国社科院城市与竞争力中心主任倪鹏飞研究员在接受《经济参考报》记者采访时，建议并推荐记者采访他的同事、联合国人居署全球监测与研究部主任班吉·奥拉仁·奥因卡先生。作为研究报告课题组国际专家和《城市化进程中低收入居民住区发展模式探索———中国辽宁的经验》一书的主要撰稿人之一，班吉在对改善低收入居民住区和对中国辽宁棚户区改造效果的看法可能更具有国际视野。会议间隙，对班吉的采访紧凑而富有效率。

　　制度变革吸引开发企业进入保障房市场

　　《经济参考报》：现在，中国政府正在进行大规模的保障房建设，全国各地都在如火如荼地进行中。但是有一个问题，一些大开发商认为建设保障性住房利润很低，所以他们更愿意把资金投在商品房市场。您认为政府应采取哪些措施才能吸引更多开发商进入保障房市场？开发商在建设保障房过程中可以获得哪些利益？

　　班吉：辽宁的创新经验深刻地表明，在社会经济发展中政策改革的重要意义。为实现辽宁省政府增加保障房数量的承诺，出台新的政策，鼓励以前只注重商品房开发的房地产开发商进入保障房市场，从而吸引了大量的房地产开发商，这是对政府承诺加大保障房建设的回应。随后，建筑企业和矿业公司也宣布加入建设保障房领域。

　　保障房项目在许多方面不同于商品房，保障房的利润很低。然而，开发商可以获得另外的利益。

　　首先是信誉利益。通过建设保障房，开发商不但积累了信誉，而且增强了与政策制定者的关系。这样的关系很难说能得到多少量化的利益，但是从长远看，毫无疑问获益颇丰。

　　其次，更容易实现杠杆效应和较快的周转率。政策性保障住房的投资回报率要远远高于其表面价值。

　　第三，准确把握房地产市场的结构性变化。由于新一轮房地产市场降温的措施实施，对政策性住房的需求目前要远远强于过去。事实上，伴随着需求的增加已经有盈利空间。

　　第四，较低的资金需求。建设保障房的资金需求低于建设商品房。一般来说，土地的费用是房地产开发的最大费用，而建设保障房的土地由政府提供。

　　第五，税收鼓励措施。除去政府的各项鼓励措施外，保障房还享受持续的税收优惠。

　　第六，建筑公司也活跃在保障房市场。建筑移交协议会给建筑公司带来丰厚的利润。此外，建筑公司不用销售房屋，政府包销整个项目。

　　改革财政体制实现住房资金多元化

　　《经济参考报》：盖房子，搞开发，进行棚户区改造除了需要大量的土地以外，更需要拥有大量的资金支持才能完成。对于棚户区来说，土地问题可以放到一边，政府如何解决资金短缺问题成为棚户区改造的关键，您认为，辽宁省在融资方面有哪些经验值得世界其他地区借鉴和推广？

　　班吉：辽宁出台“九条”政策从社会融资，成功地解决了资金短缺的问题。在2005年至2011年，社会融资为棚户区改造提供了稳定的资金。棚户区改造初期，短期内需要大量的资金。市政府负债严重，而且财政收入不足。经过几年的市场运作，许多城市通过出售棚户区改造的土地，财政收入显著增加。2011年，辽宁省财政收入达2641亿元，是2004年的5倍。政府的债务也按计划偿付。这种融资模式激活了资本在企业和公共财政资金间流动，成功地证明这种融资模式具有历史的和制度的意义。

　　辽宁省在棚户区改造过程中，多渠道融资，严格资金使用管理，其实际操作要点概括起来有三点：

　　第一，采取“政府+市场+社会”的模式，多渠道筹集棚户区改造项目建设资金。重建资金来自9个方面：政府补助、政策免税、企业赞助、个人自付、市场运作收入、银行贷款、社会捐献、单位赞助和节约建设成本。

　　第二，重建资金存入严密监管的特定账户，资金只能用于棚户区改造项目。资金由市级金融监管部门直接划拨给建设单位，减少被挪用的机会。收支分账管理，审计和金融部门加强日常监管，保证审慎地使用和管理资金。任何资金的划拨必须经过三次检查，并在使用前公示。

　　第三，政府负责筹集棚户区改造项目建设资金，并负责偿付债务。给棚户区低收入居民直接贷款，省政府对政策性银行担保，市政府负责偿付。商业贷款也由市政府负责偿付，贷款的本息主要来自土地出让金、中央和省级财政借款、账户偿付、市级财政收入、个人增加面积缴款和销售收入。

　　针对棚户区的位置及其商业价值，辽宁制定了不同的棚户区改造实施办法，统筹安排改造项目。与私有部门合作，促进房地产市场发展。具有较高商业价值的项目，当地政府提供一定的优惠条件，改善基础设施和周围环境，鼓励商业开发商从事重建项目。开发商负责筹集建设资金，当地政府给予一定的补助。

　　政府的领导角色是协调和高效履职。每一个市政府组织精干力量成立领导小组指导棚户区改造工程。市领导担任小组组长，各相关部门的领导任小组成员。小组定期召开现场会讨论主要问题，作出决定，以保证政府的高效率。加强政府部门的内部合作。辽宁省政府成立了来自相关部门17人组成的协调团队，每人均有各自特定的责任。这个团队负责指导、监督和协调全省范围的棚户区改造项目。为了棚户区改造项目的顺利实施，协调团队制定了一系列的涉及监管、执行、进度报告、日常会议和资金管理的规章制度。

　　辽宁棚户区改造真正实现了制度创新

　　《经济参考报》：我们看到辽宁省棚户区改造工程确实是一件利国利民的大事，解决了困扰东北地区多年的低收入居民安居保障问题，在您看来这项工程实现了哪些方面的创新？

　　班吉：我认为，辽宁省棚户区改造工程达到了以下的战略目标：

　　首 先 ， 老 工 业 基 地 的 经 济转型。拥有大量棚户区的城市多是以重工业和矿山为经济基础的城市，由于长时期忽视城市建设，这些城市的功能已不能满足现代的需要，旧的经济结构亟须转型并寻找新的经济增长点。辽宁省政府把棚户区改造作为改善居民住房，促进城市发展的杠杆。

　　其次，完善社会服务。辽宁省棚户区改造项目是促进社会全面发展战略的重要组成部分。通过规划、灵活的政策和制度创新等多种手段，棚户区改造的居民享受到平等的、全方位的、与其他社区居民一样的社会服务。棚户区改造以后，目前建立了区、街道、社区三级社会保障体系，全面覆盖了退休金、失业保险、医疗保险和最低生活保障。居民看病实现了“小病在社区，大病去医院”的目标。

　　第三，产权制度创新，采用灵活的产权形式。在棚户区改造工程完成后，政府采用了灵活的有创造力的产权形式，以满足回迁后所有居民的需要。这个灵活的产权形式主要有三种：全部产权、部分产权和有限产权加低租金。

　　第四，保证棚户区改造用地。土地是棚户区改造工程能否顺利进行的关键所在。在中国，土地归国家或集体所有。自1978年改革开放后，中国的土地使用权体制类似于西方国家的土地租赁体制。对于购买的土地使用权，土地使用者与政府土地授权部门签订合同，支付土地出让金，以便获得国有土地在一定期限内的使用权。土地出让金也用于资助棚户区改造工程。与购买的土地使用权不同，政府并不对分配 的 土 地 使 用 权 设 置 固 定 的条款。然而，政府保留在任何时候对已分配的土地再次使用的权力。历史上，政府都是无偿分配土地使用权。棚户区改造工程用地具有优先权，由政府从年度建设供地计划中划拨。此外，允许棚户区改造项目建设 一 部 分 商 品 房 ， 在 市 场 上 销售，增加棚户区改造的资金。

　　没有哪一个发展中国家比中国，进一步说比东亚，投入更多的资金建设先进的基础设施，以促进经济的发展。制度创新促使公有部门和私有部门的资金相互作用，这是中国快速的史无前例的投资和发展速度的主要原因之一。中国飞速发展的现代化的基础设施加速了产业的扩张、创新和创业，强化经济潜能与竞争力。辽宁的经验为其它的发展中国家提供了指导意义。辽宁的创新不仅是为了赶上中国其他的成功城市，而且为了强化平等发展的权力。