中国海上岛礁被侵占严重 海洋资源遭掠夺性开发

　　我国是传统的陆权国家，海洋意识淡薄，对海洋问题长期缺乏足够的重视，加之历史和现实的原因，我国的海上形势日趋严峻、复杂，其中尤以我国与周边海上邻国的权益争端为甚。近年来，我国面临着政府声明不奏效、外交谈判谈不拢、军事打击打不得的困难局面。我们有必要分析我国海洋权益面临的挑战，思考新形势下维护我国海洋权益的对策。

　　从我国面临的挑战及其形成的原因看，由于多元力量的介入和多方利益格局的形成，我国的海洋权益问题已经演变为一个系统性的难题。21世纪的领土与主权博弈主要将在海上展开，海洋权益争端问题已成为阻碍我国和平发展和发挥全球影响力无法回避的门槛，我国无可退避，也别无选择，只能全力以赴。

　　我国海洋权益面临的严峻挑战

　　-海上岛礁被侵占情形严重

　　我国岛礁被侵占的情形严重，领土主权受到持续性的损害。其中尤其以东海的钓鱼岛和南沙群岛的岛礁主权归属争议和管辖海域的矛盾为焦点，频繁引发渔业纠纷及海上冲突，成为影响我国国家安全的潜在威胁。

　　作为中日之间悬而未决的领土争端，钓鱼岛及其附属岛屿的重要性在于其战略位置和军事、资源价值，对台湾问题的影响，所享有海域的管辖权及其在划界中的地位和效力。

　　2010年以来中日间围绕钓鱼岛发生的一系列事件，如钓鱼岛海域撞船事件等一度使两国关系跌入低谷，也使日本加紧了对钓鱼岛从“实际控制”上升到“法理控制”的脚步，对钓鱼岛最终的归属产生不容忽视的影响。2012年以来，日本政府与极右翼分子更是屡屡公然挑衅我国对钓鱼岛的主权。1月3日，日本冲绳县石垣市的4位议员强行登岛；3月2日，日本内阁综合海洋政策本部公开将钓鱼岛及其附属岛屿划归入日本39个无人岛之列；4月16日，日本东京都知事石原慎太郎发起自导自演的“购岛”闹剧。

　　南海的岛礁归属争端以南沙群岛最为严峻和复杂。从上世纪60年代末开始，越南、菲律宾、马来西亚和文莱等国不仅侵占和分割我国南沙群岛部分岛礁及海域，还大规模开采其中的资源，在南沙群岛形成了6国7方的对峙局面。这些国家从宣示主权，到抢占岛礁、瓜分海域、掠夺资源，再到法律支撑、设立行政机构、军事保障，甚至借助外力，以达到其占领—占有—经营的目的。2009年以来，南海周边国家对我国权益的损害达到了新的高度。其中，菲律宾和越南成为挑战我国南海权益的“急先锋”。

　　2009年，菲律宾国会通过领海基线法，单方面将我国中沙群岛的黄岩岛和南沙群岛的中业岛等部分岛礁划入菲领土。2012年4月10日的“黄岩岛事件”是该矛盾的集中体现，尽管中国政府积极努力通过外交途径解决该问题，但菲律宾方面却“小动作”不断，企图将事态复杂化、扩大化。

　　经过多年的苦心经营，越南等到了在南海向我国发起全面“围攻”的“有利”的外部环境。2009年，越南除单独提交“外大陆架划界提案”外，还与马来西亚联合提交划界案，分割我国的南沙群岛和周边海域及其中的资源，使持续对峙的争端局面进一步激化。2012年6月21日，越南国会通过了《越南海洋法》，不顾历史事实和我国的主张，公然将我国的西沙群岛和南沙群岛划归越南领土，使中国政府又一次面临严峻的权益挑战。

　　-海域划界久拖不决成隐患

　　由于岛礁被占及海域狭窄等原因，我国所主张的300万平方千米的管辖海域中，约二分之一与邻国重叠，争议海域面临划界难题。

　　在黄海，朝鲜和韩国均主张以中间线划分200海里的专属经济区和大陆架。实践中，朝鲜在黄海中线附近搭制井架并派武装士兵把守，曾对我国的海监巡逻船开枪射击。韩国还单方面在主张重叠区域划出石油租让区，擅自进行石油开发。韩国军舰频繁驶入中韩争议水域西部的我方一侧，还采取先占方式，在我国的苏岩礁(韩称“离於岛”)上建立名为海洋科学观测平台，实为海洋权益主张基点的人工建筑物，为日后与我国的海域划界争取筹码。

　　在东海，日本也主张中间线或等距离线原则，应对我国在自然延伸基础上按照公平原则协议划界的主张。由于钓鱼岛及其附属岛屿主权争端及划界效力、冲绳海槽是否为东海大陆架界限分歧、油气资源共同开发等问题的争议，使得划界更加困难。东海北部海域涉及日韩1974年签订的《关于共同开发邻接两国的大陆架南部的协定》，双方擅自划定的8 .2万平方千米“共同开发区”，西界侵入我国东海大陆架中部。1999年生效的《日韩新渔业协定》，也在济州岛南部划定了所谓日韩共管的“暂定水域”，侵占近10万平方千米的我国管辖海域及大陆架。

　　几十年来，南海周边国家依据抢占的岛礁单方面划定专属经济区和大陆架，侵入我国的传统海域，即“九段线”内。这些国家分别控制了南沙的部分海域，造成海域争议叠加、权益争端错综复杂的局面。在2009年提交“外大陆架划界案”的热潮中，越南、菲律宾、印度尼西亚和马来西亚等国陆续提出了7个划界案，对我国海上包围的范围再度扩大，程度加深。

　　-海洋资源被邻国掠夺性开发

　　南海周边国家非法在南海海域进行油气资源的商业开采，已经形成了相当大的生产能力。其中越南、马来西亚、菲律宾、印度尼西亚、文莱等国在我南沙群岛及其附近海域已投入开采的油井达到1800多口，每年仅在我国所属海域开采的石油就超过1500万吨。越南在南沙开采石油已获利超过250亿美元，而且这个数字仍在增长中，越南因此成为南海争端中最大的既得利益者。马来西亚近年来也划出多个深海油气区块进行招标，其出口石油的70%来自我国的“九段线”内。菲律宾由于面临的能源问题最严重，最早在南海“动手”。

　　在渔业资源方面，由于得天独厚的自然地理条件和气候条件，南海成为天然的大渔场。我国从1999年起开始在南海实行夏季休渔制度，但越南、菲律宾等国不但说中国“无权宣布休渔”，而且乘我国渔民休渔之机大肆捕捞。而我国渔民在该海域的合法作业常被外国非法干扰，甚至扣押、处罚。

　　-区域内外国家的联手制衡

　　从北到南，我国在黄海、东海和南海3个海域内与8个海上邻国存在权益争端，还面临着美国、印度等大国插手的严峻现实，受到来自周边邻国和区域外大国的联手制衡与遏制，我国的海上安全权益受到威胁。其中南海涉及的争端方较多、情况复杂、最为敏感。南沙争端有关国家相互借重，以多种方式有意把岛礁和海域争端国际化，争取国际势力的支持。

　　为了利用南海问题牵制我国，以美国为代表的区域外国家，以“维护南海航行自由”为借口，介入南海争端，联合我国周边国家，通过军售、军援、联合军演和非传统安全领域合作等方式，对我国实施战略防范，加剧了南海问题的复杂化程度。

　　日本和韩国也加紧与美国在军事、政治上的合作，以达到其各自的战略利益和权益目标。法律上，日本一方面强调南海争端对东海的影响，同时强化其对南海航行利益的重视；军事上频频参加联合军事演习，造成准军事介入南海的既成事实。

　　俄罗斯、印度等国也或明或暗染指东海与南海问题，不断给我国布下障碍，试图从中浑水摸鱼。俄罗斯主动参与南海事务，不断强化与东盟国家，尤其是越南的防务合作。印度“东向”政策的实施步伐进一步加快，不断加强其在南海地区的军事存在，频繁在该海域举行联合军演以显示实力，并积极利用与东盟国家订立的防务合作协议将军事影响力扩展到南海地区。

　　可见，我国海洋权益问题的复杂性不仅在于争端各国出于自身利益的相互博弈，还在于区外国家的介入和干预。争端矛盾的尖锐化、问题解决机制的多边化、区域外国家介入的常态化，已经成为我国维护海域权益不得不面对的国际环境。

　　维护我国海洋权益的对策建议

　　在我国海洋权益博弈进入“白热化”阶段，要应对海上声索国及其幕后推手的恶意发难，切实维护我国的海洋权益，需要从国家层面作多方面的应对，采取有效的措施，遏制形势的进一步恶化。应采取妥善的方法，实现我国对被侵占岛礁的主权，恢复被分割海域的管辖权。

　　-明确我国的维权目标

　　首先，国家决策层需要确立明确的权益目标。是寸土必争，解决我国的主权性主张与管辖行为之间的“逻辑背离”问题，还是可以局部妥协。面对复杂的局势，我国需要拿出有效的遏制手段。

　　我们应该清醒地认识到当前在海洋权益问题上的紧迫性和危机感，思考如何通过有效手段进行维权。只要政府在这些关键问题上作出判断、抉择，相信我们会找到有效的途径，解决我国的权益危机。

　　-建立国家维权指挥中心

　　重大海洋事务属于国家战略问题，需要高层进行协调和决策。世界上许多国家都设有海洋决策机构，实践证明这是行之有效的。我国所面临的重大海洋问题和权益争端比任何国家都突出，更应建立高层决策机构。应该看到，我国若是想在海上博弈中获得收益，不可避免地要在其他领域支付成本。在应对不可避免的海洋冲突时，在宣示我国的核心利益，使其他国家明晰我国权益底线的同时，更需要国家层面确定保护核心利益的意志和手段。

　　-制定全方位的维权战略

　　我国应尽早制定具有全方位指导意义的维权战略，在法律、外交、军事、经济等方面提出一整套应对策略。

　　法律方面，为使自身主张获得国际认可和接受，我国需要进行大量的准备工作，包括利用现有制度多方面强化自身主张，理顺国内法与国际法间的关系，更好地构筑自身主张的法律依据和基础。我国应尽快制定综合性的海洋基本法，完善海洋权益相关的法律法规、维权的机制和体制、人员和队伍建设保障等，利用国家立法从制度层面为维权提供保障。根据我国权益受侵害的实际情况，制定建设海洋强国的战略和规划。

　　我国现阶段海洋权益环境恶化的原因，一定程度上是由于缺乏一支实力足以威慑又不受国际限制的力量，无法实现“不战而胜”的策略。有必要根据海上形势、空域状况和安保需要，提升军事实力，加强对我国管辖海域及其上空空域的控制。还应整合海上执法力量，形成精干有力的专业执法队伍，加大海洋维权执法力度。

　　-充分进行权益问题的预案准备

　　我国在不同海域面临的权益形势不同，所承受的经济、政治、安全利益损失也不同。因此，应对周边海域的权益问题进行全面的梳理，进行各类预案的准备。

　　首先，梳理和量化我国的权益内涵，即明确我国的权益底线及可以争取的最大目标，建立海洋权益的量化指标体系及保障体系。确立实现这些权益的近期、中期和远期目标及相应的保障措施，以此来动态指导维权实践。

　　其次，根据量化所得的信息，对于不同海域的争议，有针对性地进行各种方案的设计、谈判资料的准备和预案筹划。需要指出的是，我国和平解决争端的提法和做法付出了政治、安全和经济等方面的沉重代价，虽然通过军事行动维护权益不是最好的方式，但可能是有效的途径，应该高度重视。

　　第三，基于权益问题的长期性和复杂性，学术界需要对重点问题进行跟踪研究，建立长期而可靠的决策支撑系统，包括对国际舆论进行引导的预案。长期以来，我国对权益争端持低调、克制、善意的态度，对外宣传力度不够。应有所转变，制定利用多种渠道主动宣传和提高国际影响的预案，扩大对国际舆论的引导。政府部门尽可能多地参与海洋事务的国际交流，宣传我国的权益主张和立场，以得到理解和支持。学者也应主动参与涉海国际会议，争取对我国有利的国际舆论环境。

　　第四，通过模拟法庭等形式，进行通过国际司法程序解决争端的预案准备。虽然我国在2006年已就《海洋法公约》第298条发表声明，排除了国际司法或仲裁对我国海洋划界、领土争端、军事活动等三类争端的管辖，但这并不代表我国海洋权益争端的解决只能靠政治外交努力和军事手段，法律的手段仍是解决当前权益困境的关键。我国不应被声索国把争端提交国际法庭解决的威胁吓倒，应理性看待国际司法机构，正确评价《海洋法公约》，组织高素质、综合能力强和经验丰富的海洋法律和管理人才，开展针对性研究。

　　-抓紧对战略机遇的把握

　　当前，钓鱼岛主权是我国维权任务的重中之重，考验着我国的智慧和实力。

　　目前双方的态势是：中方占理不占势，在历史、法理和地理方面占优势，但未实际控制，日方占势不占理，实际控制，却缺乏历史、法理和地理依据。虽然理难改，但势可变。

　　在钓鱼岛实际被日本控制而且不断强化其控制的前提下，我们需要有战略考虑。在当前形势下，可以考虑两岸联合，采取统一行动。这对彻底解决权益争端、赢得这场权益之战是有利的。

　　钓鱼岛问题的解决方式及其所产生的后果，将对南海问题产生重大影响。从南海目前的形势看，我国只有在与越南等国解决了南沙群岛的领土纠纷后，才能将海域划界提上议事日程。

　　为此，我国需要明确界定“九段线”的具体内涵，使外界的种种猜疑得以厘清，打消利害相关国家的猜疑和幻想，使我国的权益主张落到实处。其次，抓紧对南沙岛屿和岩礁地位的确认，为日后主张相应的海域奠定基础。第三，在保持对南沙7个岛礁实际控制的同时，还应扩大对周边海域的有效控制。第四，针对周边国家抢夺我国资源的状况，我国应尽快启动实际开发各相关海域的产业安排，以经济开发维护权益。( 薛桂芳 作者系中国海洋大学海洋法学研究所所长)