房产税改僵局 湖南湖北试点准备工作已经暂停

　　个人住房房产税试点在上海、重庆处境尴尬，房产税改革有待修正政策目标后循序渐进

　　10月国庆长假刚过，重庆市地税局的税管员就忙碌起来了，有的区县甚至实行全月无双休日制度，以加强征税工作，其中就包括对正在试点的个人住房房产税的催征。

　　今年10月，是重庆实行个人住房房产税改革试点以来的第二个征税期。按照规定，该市主城九区范围内拥有独栋商品住宅和新购高档住房产权的纳税人，须于当月底之前主动申报并缴纳个人住房房产税。

　　与税务部门工作人员的“忙碌”相比，重庆市税务部门所征得的房产税收入却是寥寥。2011年是试点第一年，全市个人住房房产税尚不足1亿元。今年的征税范围又有所缩小，即使加上此前的存量别墅，预计征税收入也不会增加多少。

　　另一试点城市上海的情况也不太乐观，用上海市税务局相关负责人的话来说，该市房产税“没有完全征起来”。

　　接近财政部的人士近期也向《财经》记者透露，财政部原本打算今年在湖南、湖北“两型社会”试验区试点个人住房房产税，但目前两地的相关准备工作已暂停。

　　同时，针对房产税改革的质疑之声不绝于耳，法理问题、重复征税问题、征税目标问题等，均未有共识性答案。全国政协委员、国税总局原副局长许善达对《财经》记者表示，个人住房房产税不符合中国当前的形势，事实也已充分证明试点不成功，应当明文中止。

　　虽然无人预知历时一年半有余的个人住房房产税试点会否中止，但其尴尬处境的确令相关政策制定部门暂时失语。同时，参照欧美国家的房产税征收情况，尤其是今年以来各级政府税收收入增长的明显放缓，使得希望坚定推进个人住房房产税试点的声音并未减弱。

　　渝沪低调试点

　　10月9日，重庆市地税局发布了一则通告，要求相关纳税人于当月主动申报缴纳个人住房房产税，并公布了相应的逾期处罚措施。

　　按照其规定，经地税机关通知申报后仍不申报纳税的，地税机关将依法采取加收滞纳金、提请阻止出境、媒体曝光、交易限制、银行扣款等措施追缴税款，并追究相应的法律责任。不过，对于这些强制性措施可能的实施情况，外界并不看好。

　　2011年1月，上海和重庆相继宣布从2011年1月28日起启动个人住房房产税改革试点，一时广受关注，亦争议不断。焦点就是向谁征税、征多少税。

　　今年1月18日，重庆市长黄奇帆在该市财税工作会议上明确说道，重庆率先开展房产税试点，率先实现了制度突破，是对全国税制改革的方向性探索。重庆去年征收房产税涉及9400余套住宅，总计近1亿元，应税率99.1％。但相对于重庆市去年2900亿的财政收入，房产税的增量几可忽略。

　　上海官方渠道披露的数据是，2011年全市应缴纳个人住房房产税的住房接近2万套。但具体的个人住房房产税征收金额，却未被上海市财政局单列。根据上海市财政局公布的2011年上海预算执行报告，2011年上海各类房产税收入总计22.1亿元，完成预算的110.5％，其中个人住房房产税占比多少，不得而知。

　　今年5月，上海市国税局、地税局副局长胡兰芳在发布会上透露，截至2011年底，已有16283套住房的纳税人按规定缴纳了2011年度房产税。今年一季度该市对24433套住房完成了房产税征免认定，其中应征收房产税的住房有4419套，占18.1％。

　　大多数时间里，渝沪两地对征收个人住房房产税的具体情况三缄其口。据了解，主要是试点工作推进不顺利，在应征范围、征收标准等方面遇到阻力，扩大试点范围，压力重重。

　　“房产税改革落实的情况不是很好，可以说没有完全征起来。”上海市税务局相关负责人在《财经》记者一再追问下审慎地表示。他认为很多事情理论上不是问题，操作起来则有很大难度，上海的个人住房房产税试点就遇到了这样的问题。但对于具体问题，这位负责人语焉不详。

　　上海也是全国首个“营改增”税收改革试点城市。该负责人表示，区别在于营改增是减税政策，房产税却是增税政策；营改增政策文件由中央统一发布，地方执行即可，房产税却只有整体思路，具体方案由地方制定，推行困难重重。

　　按照公布的规定，上海市房产税征收对象是：该市居民家庭在该市新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房、非该市居民家庭在本市新购的住房。试点初期，房产税暂按应税住房市场交易价格的70％计算缴纳，适用税率暂定为0.6％或 0.4％。另外，该市居民家庭在该市新购房符合一定条件可暂免征税。

　　熟悉上海房地产市场的业内人士介绍，这个征收方案面临的操作难题不少：认定第二套房，涉及信息联网和亲属关系，住房市场交易价格的参照也有争议，加上免征条件的确认与核实等，均需要大量细致工作。即使上述信息均核实清楚，实际征收时也会受到一些业主阻挠，强行征税并不容易。

　　试点效果不彰

　　从近两年的实际情况看，房产税试点对试点城市及整个房地产市场的影响有限。

　　在杨红旭看来，目前仍处于房地产市场调控期，更加严厉的限购、限贷政策对房地产市场影响更直接，个人住房房产税的税率较低、征收范围有限。

　　以重庆为例，该市确定的征收对象为个人拥有的独栋商品住宅、个人新购高档住房以及在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购第二套(含)以上的普通住房。其中，高档住房是指建筑面积交易单价达到上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价2倍(含)以上的住房。

　　按照规定，重庆市独栋商品住宅和高档住房建筑面积交易单价达到上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价3倍以下的住房，税率为0.5％；3倍(含)至4倍的，税率为1％；4倍(含)以上的，税率为1.2％。在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购第二套(含)以上的普通住房，税率为0.5％。

　　重庆市地税局有关负责人对《财经》记者说，该市的房产税试点运行比较平稳，政策和操作没有太大变化，只是今年征税标准有所提高。“上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价2倍”这一标准，由2011年执行的9941元/平方米，提高至今年的12152元/平方米，即建筑面积交易单价达到12152元/平方米以上高档住房今年才需缴税，征税范围实际上有所缩小，征税阻力不大。

　　重庆中原地产市场研究部副总监孙刚也认为，房产税政策实行一年半以来，实施范围有限，对重庆房地产市场的触动并不大。作为房地产业内人士，孙刚曾多次参加国税总局在重庆组织的调研座谈会。

　　依照重庆市2011年的征税标准，按建筑面积每平方米9941元测算，折合成套内面积就是12000元左右，只有别墅和极少数高端公寓能卖到这一价格。开发商也会有意规避房产税的影响，在房产总价不变的情况下，通过赠送带产权的地下室等方式降低单价。这可以使适用税率降低，比如从1％降为0.5％。

　　孙刚对《财经》记者表示，独栋别墅房型在重庆房地产供应环节所占的比例本来就不大，一般的别墅产品只占总供应量的5％左右，独栋别墅的比例更小。去年缴纳房产税的别墅，全市大概有三四千套。由于对别墅进行存量征税，今年别墅类房产的税源将有所扩大，但增量有限。

　　符合征税条件的高档住宅占比也不大。今年的征税标准提高到每平方米12152元，而去年以来的房价并没有太多变化，因此征税范围更小。

　　一段时期以来，重庆房地产市场成交不活跃，孙刚认为主要还是限贷政策在起作用，如果只有房产税政策而不实行限贷，市场不会出现如此大力度的调整。

　　一位接近重庆地税部门的人士称，房产税的征收过程还是非常艰难。2011年底，国税总局曾到重庆进行调研，重庆市地税部门曾透露，针对独栋别墅征税，税务人员需要联合物业人员一家一家沟通，耗时费力。

　　据《财经》记者了解，去年是试点工作开展的第一年，经验不足的税务部门特别推出了许多不同于以往的举措。比如，要求10月征期内每天延长工作时间，星期六和星期日有专人负责征收工作；对部分长期生活在国外专程回国办理个人住房房产税事宜的纳税人，安排车辆接送并指定专人陪同办理。

　　前述重庆市地税局负责人表示，对征税难度较大的存量独栋别墅去年已然全面摸底，今年将继续征收。加上今年的新增别墅，征收难度会小于去年，但也不容松懈。高档住房方面，今年缩小了征税范围，这是否意味着今年重庆的房产税收入会少于去年的近1亿元？对此，该负责人未置可否。

　　征税法理之争

　　原计划可能扩围的个人住房房产税试点，迄今并不明朗。各种质疑个人住房房产税制度的声音也不断出现，包括要求其试点中止的提议。同时更多人提到的，是征税的合法性问题。

　　9月下旬，全国人大财经委员会副主任委员吴晓灵在一次公开论坛上提出，征收房产税是一件非常严肃的事情，税收制度应该由全国人大制定，但目前征收房产税的政策意图、标准都不明确，应尽早提交全国人大讨论。

　　从法理上质疑个人住房房产税制度，去年在上海、重庆两地试点之初就出现过，如今相关争议再度升温。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文对《财经》记者表示，目前两地试点的直接依据是当地政府的规章制度。而对于地方发文征收个人住房房产税，国务院没有做出书面的决定，目前人们能看到的只是一则消息：2011年1月27日晚间，国务院同意在部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点，具体征收办法由试点省、自治区、直辖市自行制定。

　　与1986年国务院颁布的房产税暂行条例不同，目前两地的房产税征税范围和计税依据都有明显变化。按照税收法治原则，税收根本要素变更必须由法律来规定，地方发文显然背离了这一原则。国务院颁布房产税法规制度，本来就是由全国人大常委会授权的，如果允许地方制定征税办法，至少需要一个书面决定，而不应只是以消息的形式发布。

　　施正文认为，由于目前两地征税的形式不合法，房产纳税人如果不缴税，税务部门也无法对其实行强制措施。一是征税行为从法理上站不住脚，二是《征管法》并未赋予税务部门对自然人纳税人采取强制措施的权利。

　　但财政部财科所所长贾康认为，两地试点在法理上并不存在问题。

　　因为房产税是在中国法规体系中有依据确立的税种，相关制度属于法律还是暂行条例都不妨碍这一性质。1988年全国人大常委会已授权国务院制定房产税的具体实施方案和规则，目前国务院决定实施规则时同意两地进行房产税试点，在法理上没有任何违法的硬伤。在他看来，有些人因为对这一税种极为反感，就指出其试点没有经过合法的立法程序，其实是不了解情况。

　　试点扩围之难

　　今年上半年，财政部曾做过沪渝两地房产税试点的工作总结，并递交给国务院，但报告的核心结论尚未披露。

　　从五六月份开始，湖南和湖北两地曾悄然进行个人住房房产税扩大试点的准备。“两湖”的个人住房房产税试点前景，与武汉城市圈和长株潭城市群的“两型社会”试验区有关。“两型”即资源节约型、环境友好型，这也与房产税改革的部分政策目标吻合。

　　不过，接近财政部的知情人士对《财经》记者透露，目前两地的相关准备工作已经暂停。不久前，财政部有关司局还准备就当前社会上对于房产税的种种说法进行解释，随后给全社会一个交代。不过后来出于种种考虑，成文后并未发出。

　　对于房产税试点隐现的变数，中国社科院财政战略研究院税收研究室主任张斌对《财经》记者表示，重庆和上海的试点方案，是在特殊背景下仓促出台的，立法程序有争议，征税目标不甚清楚。

　　国家发改委经济研究所财政金融研究室副主任许生评价说，两地试点方案实质上是一种选择性房产特别消费税，上海规定人均60平方米的免税面积偏高，不利于控制对房地产的过度投资需求，无益于控制房价上涨。

　　虽然房产税试点扩大事涉敏感，但更大的背景是，今年以来中国各级政府财政收入增幅继续回落，新开税种成为政府的当务之急。8月，全国财政收入7863亿元，同比仅增长4.2％，远低于同期GDP增速。其中，中央财政收入更下降6.7％。

　　进入9月，全国财政收入的同比增长呈直线增加，但中央收入仍处于下滑区间，同比下降2.4％。

　　然而，除非迅速将试点转为大范围征收，靠房产税短期内担当税收收入增长的大任，仍然非常困难。许生认为，尤其是在房地产价格持续下降的情况下，其课税对象会自动灭失。另有意见认为，即使将来个人住房均缴纳房产税，房产税也难以替代土地出让金，因为它属于小税种。

　　财政部财科所副所长刘尚希此前就撰文表示，在减税的呼声很大且社会对税的“厌恶感”越来越强烈的情况下，把房产税定位于增加地方政府收入不合适：“即使对个人住房全面征收房产税，要使房地产税成为地方主体税种或地方政府主要收入来源，至少在20年之内是无法实现的。”

　　财政部财科所研究员孙钢对《财经》记者表示，房产税成为地方的主体税种，好像一经推出就能实现这样的目标，“从现在来看离预期目标相差很远，靠这种东西去‘忽悠’地方政府和民众，能解决什么问题？”

　　力挺者则强调，房产税改革最重要的是先搭建制度框架。可以预见的是，制度理顺之后，房产税的创收能力会体现出来，并逐渐成为地方的主体税种。

　　在他们看来，房产税改革的政策目标有三个：一是调控房地产市场；二是为地方寻求稳定的主体税种；三是优化税制结构，调节收入分配。但现在很多人把这三个目标混为一谈，而且后两个目标要求房产税要成为一个普遍征收的税种，这也就涉及税负的调整以及利益分配格局的变化。上海和重庆的房产税收规模不大，对实现后两个目标基本无用。

　　由于两地的试点效果不彰，对个人房产税制度的否定之声近来也不断发出。吴晓灵在前述场合就公开表示，房产税不应再扩大试点范围。

　　在接受《财经》记者采访时，许善达表示，一年多以来的实践已经清楚地证明，个人住房房产税试点并不成功。所有主张房产税试点的人所提出的政策目标短期内都不可能实现，个人住房房产税制度不符合当前的中国形势。

　　许善达指出，重庆方面自称试点非常成功，既然成功就应该扩大征税范围，而实际上今年的征税范围又缩小了。上海则不提成功失败，一直采取回避的态度。“中国人年均收入才四五千美元，至少十年二十年内，不用想房产税的事情。”许善达说。

　　贾康也认为，20年能完善个人住房房产税制度已很不容易。不过他表示，目前住房制度存在的矛盾越来越严重，积重难返之后就更难解决，正因为房产税制度不易推行，当前就更不应该放弃做工作，而是应该一步步向20年后的制度方向推进。现在就是要通过两地试点，建立制度框架，这也是渐进式改革普遍存在的一种路径依赖。

　　如果不实行房产税政策，目前最好的办法应当是什么？许善达建议，中央择机宣布停止房产税试点，同时开始在房产销售环节征收特别消费税。因为消费税采用累进税率制度，房产增值幅度越大税率越高。同时，征收消费税也可打击房产投机，但与房产税不同的是，它不会过分抑制房地产市场，有利于拉动投资和消费。

　　特别消费税是在房产交易环节所征的税。贾康表示，如实行特别消费税，可以将其设计为房产在手中持有时间越短税率越高、时间越长则税率递减，旨在鼓励长期持有，减少频繁交易和炒作，因此也可抑制房地产投机。不过它与房产税制度并不是非此即彼的关系，可以并行不悖，共同调节。而且，个人住房房产税制度的政策目标也不是靠消费税政策就能实现的。

　　9月下旬，国税总局政策法规司巡视员丛明在第五届中国企业税务管理创新大会上透露，房产税下一步将扩大试点范围，并逐步建立房产税制度，房产税具体深化时间可能在年底或明年初。目前来看，上述试点范围的扩大，不甚明朗。

　　从全球来看，由于是普遍征收的直接税，一些国家曾出现征收财产税时纳税人抗税的现象，这令中国的房产税改革只能循序渐进。张斌表示，最主要的是要明确房产税改革的真正目标，只有目标明确才能制定出与之相匹配的方案，还要做好利益重新分配的准备。