深圳人社局长：公务员改革触及官员利益将受限

　　编者按

　　党的十八大报告提出“要始终把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节”，其中要求深化行政体制改革。作为国内最早建立公务员制度的城市之一，深圳一直以来非常重视公务员队伍建设和现代公务员制度的探索完善，在公务员的入口管理、成长管理、任用管理、职业管理等方面持续改革创新，公务员管理的科学化和精细化水平不断提升，得到国家层面的高度肯定，亦在国内城市中发挥了“样板”作用。

　　从即日起，本报推出深圳公务员队伍建设系列报道，介绍和剖析深圳公务员制度改革和公务员管理的经验，敬请垂注。

　　深圳市人力资源和社会保障局局长王敏一直忘不了当年在任深圳市政府副秘书长时，参与深港西部通道深圳湾大桥建设谈判时的情景。

　　2003年，深圳湾大桥开工建设，深圳和香港特区政府就大桥合作项目前后进行了多轮谈判协商。王敏记得，深圳这边一般由分管副市长、副秘书长、各个相关局的局长带着一群处长们去谈，而香港主要出面来谈的，顶多是一个类似内地中层干部的政府人员，“官”虽不大，但对项目的背景、历史、进度、技术一清二楚，谈起来头头是道，而且，只要是属于他职责范围内的事，他当场就可以拍板。

　　香港公务员展现出来的这种专业素养以及岗位设置中的清晰权责，让当时在场的“深圳人”体会尤为深刻。如何让深圳的整个公务员队伍也成为一个具备良好基本素质，在各自的工作岗位上职责清晰且具有卓越专业能力的精英群体？这成为深圳深化公务员制度改革的一个方向。

　　近年来，深圳市委市政府在公务员招考、任用、培训、信息化建设等方面的持续改革创新，尤其是当前正在深入推进的公务员分类管理、聘任制、新进人员养老保障三项“国家级”改革，就一直沿着这个方向，为全国的公务员制度改革试水探路。

　　王敏和他所在的市人力资源和社会保障局成为这场改革的具体执行者和见证者。近日在接受深圳商报记者采访时，王敏表示，深圳关于公务员制度改革的试点探索，其“破冰”和辐射效应开始显现，得到国家的高度认可，“深圳开了一个好头。这个口子打开了，意义不可估量”。

　　破“大一统”，深圳从研究到改革“磨”了20年

　　2010年2月，深圳在全市行政机关全面启动公务员分类管理改革。同时，扩大聘任制范围，对2010年后新进入行政机关的人员一律实行聘任制和“社会基本养老保险与职业年金相结合”的养老保障制度。

　　公务员分类管理、聘任制、养老保障与企业人员接轨，这三件事在国内很“新鲜”，但却是世界潮流。

　　以分类管理改革为例。从国际经验来看，分类管理是世界发达国家和地区主要采用的公务员管理方法，是一种适合现代城市管理的先进模式。但长期以来，我国公务员主要实施“大一统”的管理模式，无论是从事综合管理、政策研究还是一线执法、辅助服务岗位的公务员，全部混同招录、选拔和使用。这种模式下，“考试一张卷、培训一堂课、考核一根尺、升迁一把梯、待遇一锅饭”，个人的能力素质差距体现不出来，晋升通道狭窄，导致公务员队伍里的“大锅饭”、“官本位”、“万金油”现象严重。

　　事实上，深圳早在1990年就以香港为标本进行公务员的分类管理研究，在全国最早迈开探索建立现代公务员制度的步伐。2006年实施的《中华人民共和国公务员法》，里面的很多理念和做法就源自早期的深圳经验。但也直到《公务员法》出台，将分类管理确立为我国公务员管理的一项基本原则，才在法理和制度上为深圳深化公务员制度改革提供了“尚方宝剑”。2008年，深圳被确认为全国惟一的公务员分类管理改革试点城市。至2010年初改革在全市正式推开，深圳从研究到实施改革，这一步跨了20年。

　　等来了改革时机，深圳市委市政府果断地开始“破”与“立”。

　　深圳市人力资源和社会保障局公务员管理处处长王耀文介绍说，深圳的公务员分类管理改革，就是要从传统的公务员综合管理类职位中再划分出行政执法和专业技术两类职位。比如，像公安、城管、市场监管、税务等主要履行监管、处罚、稽查等执法职责的行政机关，其中的非领导职务公务员统一套转为行政执法类公务员；像气象部门的气象预报、信息网络人员这类为实施公共管理提供专业技术支持和技术手段保障的职位，就属于专业技术类职位。套转后，目前全市行政机关近4万名公务员中，行政执法类和专业技术类占到了六成。

　　王耀文说，改革后，深圳就可以根据三大类别公务员的职位特点与需求，实行分类招考、分类培训、分类使用、分类考核，变“大一统”的粗放管理为分类的精细管理，这能让深圳尽快打造出一支专业化而不是“万金油”式的公务员队伍。

　　对于公务员个人来说，分类管理带来的最大“利好”是发展机会的均等。改革为行政执法类和专业技术类的公务员设计了独立的晋升渠道，待遇与行政级别脱钩而与考核和职级挂钩，职级能不能晋升全凭个人业绩。也就是说，执法员和专业技术人员即使不走科长、处长、局长的传统“官道”，也有晋升通道也可涨薪。如“执法员”设7个职级，3级执法员薪水相当副处长的薪水。

　　“传统体制上职业‘天花板’的压制非常影响士气，要让基层公务员一直保持旺盛的精力和敬业精神是不现实的。” 深圳市人力资源和社会保障局公务员管理处副处长欧阳坚说，深圳市人力资源保障局发现，很多公务员20多岁时工作很有冲劲，但到了30多岁，一旦发现升官无望就开始混日子。分类管理则在官位之外增多了一种激励机制，等于从制度上引导“官”“兵”各走其道、各尽其能，让基层执法队伍和专业技术队伍在岗位上专心“谋事”，不必费心“谋官”。

　　要改变的不仅是制度，还有文化

　　“改革开放30年之后，深圳的改革锐气是否有所衰退？”今年5月10日广东省第十一次党代会举行的记者会上，有媒体记者向省委常委、深圳市委书记王荣发问。

　　王荣的回答坦诚而自信：作为经济特区，深圳始终把改革作为一种行动自觉和重要的责任，至今仍不失改革的锐气。步进深水区、攻坚区的改革，不仅需要勇气，还需要智慧。

　　如今，深圳持续开展的公务员制度改革正为这份回答作出新的背书。同时，也在考验着深圳的锐气、勇气和智慧。

　　分类改革、聘任制、与企业人员接轨的养老保障，三项改革无一不是对现有公务员管理制度和观念文化的挑战和颠覆，改革“刀刀见血”——公务员分类管理是要打破传统的公务员“大一统”管理模式和去除“官本位”思想，解决整个公务员队伍的素质、结构、精细化管理、分途发展的问题；聘任制是要在用人方式上打破传统委任制的“铁饭碗”，解决人员“能上不能下、能进不能出”的问题；新进人员养老保障制度是要破除饱受社会诟病的公务员和企业人员养老金“双轨制”，解决机关人员与企业员工养老保险制度的平衡问题。

　　改革难就难在，它要改变的不仅是制度，还有中国上千年来形成的官场文化和观念。

　　改革小组成员之一的欧阳坚，就曾遇到过一些人的“失落”。他坦承，在公务员队伍中“官本位”意识根深蒂固，一下子把传统的“官道”堵死，把“铁饭碗”打破，有很多人还是会感到不适应。“开始时就有人不停地问，三级执法员到底是不是处级干部？聘任制公务员是不是‘二等公民’？”

　　在深圳市人力资源和社会保障局局长王敏看来，当前最为激烈的矛盾还没有凸显出来，改革遇到的阻力还是很表面化的。他告诉记者，随着改革的深入，肯定要触碰到核心的利益，尤其是当官者的利益，限制会越来越多，过去很容易操作的事情，按新的“游戏规则”可能就办不了，至少不能随意做。因此，改革要往深处走，深圳除了要积极争取各个层面的支持，还必须审慎设计一个完整而细致的改革架构，统筹考虑，评估利弊得失，看清障碍和阻力，然后再按程序和步骤稳步推进。这需要时间，还需要民主政治的完善和社会建设改革的配套。

　　虽然艰难，但改革却是人心所向。在深圳改革相关制度细节公布后，关于“你怎么看深圳公务员分类管理改革”的调查显示，投票的网友有90%支持改革。

　　改革也是大势所趋。王敏说，在体制内部，改革从上到下获得了大范围的认同和共识，因为大家都意识到这是必然的事，将来至多是实现的程度、步骤、方式有所差别，但国家改革的方向不会变。

　　改革推开两年多来，深圳初步构建了综合管理、行政执法、专业技术三大类公务员职位体系，首批行政执法类和专业技术类公务员职务套转基本完成。聘任制及新进人员的养老保障制度也正常上轨运行并逐渐被接受，在行政机关外，党群六大机关党委、人大、政协、审判、检察、民主党派机关新进公务员实施聘任制工作也于今年4月正式启动。

　　深圳的试点成效，获得了国家的高度认可，改革效应正扩散辐射到全国。今年以来，江苏、湖北、河南、四川等地均表示将试点聘任制公务员制度，广东省也将逐步扩大聘任制公务员试点。

　　王敏认为，全国多个地方一起试点有好处，一来深圳不会感到“势单力薄”，二来还可以增强深圳推进改革的紧迫感。

　　给公务员队伍一个完善的“游戏规则”

　　“改革是越往基层越叫好。”王敏说，以前，在“官本位”的“大一统”模式下，基层、一线岗位鲜有人愿意去做，而在分类管理改革之后，个人的职业通道有了差异化的制度安排，就有可能吸引到人。据市人力资源保障局测算，改革后执法类公务员中退休前能享受到相当于副处以上待遇水平的人员比例由改革前不到30%提高到超过90%，专业技术类的高级专家可享受到局级以上待遇水平。

　　市市场监督管理局人事处对这种变化就很有感受。其负责人介绍说，该局为垂直管理，基层执法员数量多，其中仅有15%为综合管理类公务员，85%都是行政执法类。改革以前，受到领导职数的限制，很多基层人员退休的时候仅为主任科员或副主任科员。改革后，职业晋升通道“天花板”太低的问题得到解决，其中一、二级执法员职数是改革前处级职数的5倍多。“以前是挤独木桥，现在是当官、做员都有发展空间，有利于引导执法员在基层安心工作，为执法力量下沉提供了有力支撑。”

　　具体到公务员本人，对改革也经历了从陌生到熟悉再到信任的转变。深圳第一批聘任制公务员之一的唐舸涵告诉记者，“对于我们这些80后、90后来说，职业选择不是单一的，上一辈更看重职业的稳定性，而我们追求职业选择的多元性，希望真正找到一份自己热爱的职业。聘任制公务员制度实施之后，可以说做公务员是一种职业选择，而不是身份的代表。”

　　同样是第一批聘任制公务员的梁辉强认为，聘任制公务员的养老制度中职业年金与公务员服务年限、奖惩情况等挂钩，增强了激励和约束机制。

　　改革的各项制度大致定型后，接下来的工作主要是各个管理环节的完善。但深圳并不打算止步于此。按照市委市政府的改革部署，下一步，深圳准备实施公务员职位说明书制度，深化公务员职位分类，在统一规范的基础上体现对各职系公务员的个性化、精细化管理。此外，还将积极向国家争取试点，把养老保障制度的改革从聘任制公务员拓展到委任制公务员。

　　王敏说，深圳如果停留在目前的样子，不是不可以，但这样的改革会很粗放，还会积累越来越多的矛盾。特别是公务员分类管理，目前的改革还是最浅层次、最初步的，三个类别还分得太“粗糙”，离贯彻职业管理的原则还差得很远，还需要深化和细化。

　　“我们的人都不笨、不傻，关键是要给他们创造条件，一定要给他们一个完善的‘游戏规则’。”王敏说，作为深圳市委市政府近年来改革创新的一次“大手笔”，公务员制度改革的目的，就是要建立一个科学的制度和合理的体系，让不同类别的公务员有差异化的发展路径和晋升空间，层级更清晰、职责更明晰，提高个人能力与职位要求甚至是岗位薪酬的匹配性，使整个公务员队伍素质更加专业、工作更加敬业，以此促进政府行政管理效能和公共服务水平的提升。对外部而言，这样的改变带来的则是政府这只“看得见的手”的运作质量的提升，对经济建设、社会建设都有“连锁”好处。

　　“如果改革正常地、健康地走下去，这个愿景并不遥远。” 王敏说。