郭树清：更加重视法治推动资本市场改革发展的重要作用

　　编者按：今天是全国法制宣传日，同时，今年是“六五”普法计划的第二年，也是现行的宪法颁布实施30周年。今年法制宣传日的主题是“弘扬宪法精神、服务科学发展”，重点在于大力开展党的十八大关于社会主义民主法制建设重要论述的学习宣传。中国证监会主席郭树清自上任以来，对完善资本市场的法治建设尤为关注。今日特刊出郭主席署名文章，再次强调法治已成为引领、促进和保障市场经济发展的重要力量。

　　中国证监会主席 郭树清

　　我国30多年改革开放波澜壮阔的历史进程，其核心在于实现经济资源的计划配置向市场配置的转轨，不断强化市场机制在经济活动中的作用。有学者指出，中国改革开放主要做了两件事，即市场化和法治化，两者相辅相成，共同成为经济、社会发展的重要基础。现代市场经济是自主经济、契约经济、竞争经济，既不同于传统商品经济基于熟人社会配置资源的方式，也不同于计划经济通过政府有形之手配置资源的方式。实现市场经济的健康稳定发展，要求用法律来明确市场主体的产权关系、交换关系和竞争关系，同时，也要求政府依法对各类市场主体进行管理和服务，切实维护市场主体的合法权益，积极创造公平竞争的良好环境，并有效制约政府对经济主体的不正当干预。这是发挥市场资源配置基础作用的重要前提，正因为如此，市场经济必然走向法治经济，现代政府必然走向法治政府，法治已经成为引领、促进和保障市场经济发展的重要力量。

　　中国资本市场的改革和发展始终坚持市场化、法治化的发展道路，在短短二十多年的时间内取得了令世人瞩目的成就。目前，我们已经建立起一个市值排名世界第三的股票市场，一个余额居世界第五的债券市场，还有一个交易量名列前茅的期货市场。观察资本市场发展的历程，我们清晰地看到了法治建设在市场改革和发展中的重要作用。伴随着资本市场从地方试点、到中央统一管理、再到集中统一监管的发展阶段，资本市场的法治完善也逐步经历了从地方立法到国家立法，从低层级的规范文件到国务院条例、国家法律的发展历程。截至今年6月，现行与资本市场相关的法律、行政法规、规章和规范性文件共521件，基本形成了适应市场改革发展需要的资本市场法律制度体系。

　　20年来，我国资本市场重大改革发展的历程，同时也都体现为法律制度重大变革和创新的历程。资本市场法律制度的不断完善，有效保障了资本市场功能作用的发挥。一是立足于健全有效治理机制的公司组织法律制度不断完善，提升了上市公司的内生竞争力，也为全社会的企业组织创新提供了范例和样本；二是立足于提高资源配置质量和效率的并购重组法律制度不断完善，对于推动产业结构调整、加快转变经济发展方式发挥了重要作用；三是立足于调整市场投资者结构的资产管理法律制度不断完善，在进一步强化有利于储蓄转化为投资的资本市场财富管理功能的同时，也为我国资产管理行业的协调发展积累了宝贵的经验；四是立足于保障资本市场安全稳定运行的风险防范和交易安全的法律制度不断完善，相关资金安全和资本维持的监管要求进一步落实到位，大大增强了资本市场防范、管理和化解风险的能力；五是立足于满足多元主体不同的投融资需求，逐步形成了包括主板、中小板、创业板、中小企业股份公开转让以及区域性股权市场的多层次资本市场法律制度体系。

　　同时，商品期货和金融期货法律制度进一步完善，期货市场管理风险和发现价格的功能显著增强；六是立足于强化市场化的价格形成和约束机制的发行融资法律制度不断完善，按照以信息披露为中心以及市场主体归位尽责的总体要求，逐步培育形成了由市场供求双方博弈的市场定价和市场约束机制；七是立足于有力维护“公开、公平、公正”的市场秩序的监管执法制度的不断完善，证券执法体制的改革不断深化，证券执法职权不断强化，司法政策环境不断优化，有效保证了证券监管执法的实际效果。

　　“十二五”时期，中国资本市场更好地承担起服务经济社会发展大局的历史责任，需要立足于服务实体经济发展、促进产业结构调整、推动新兴产业发展总体要求，充分发挥资本市场直接融资、并购重组、财富管理以及风险防范等方面的功能作用，着力解决好我国经济和金融发展中存在的诸多方面结构不平衡的重大问题。一是大量的储蓄不能有效地转化为投资，企业多、融资难，资金多、投资难的“两多两难”问题比较突出；二是我国金融服务业高度依赖间接融资体系，直接融资比例明显过低，不仅不利于有效降低社会融资成本，而且不利于有效分散金融体系的内部风险；三是直接融资市场主要提供传统的股票产品，债券市场发展滞后，股权融资市场层次单一，期货及衍生品发展不足的问题还很突出；同时，在资本市场监管中，行政监管领域过宽、事项过多的问题还没有得到根本改变，政府部门直接干预微观经济活动客观上影响了市场机制功能和作用的发挥。特别是，随着市场的发展、功能的完善、机构投资者的壮大，市场可以承受的改革力度可以更大一些，资本市场系统性改革正当其时，我们应当以更大的决心和勇气不断推进资本市场的改革和创新。党的十八大对法治提出了一系列新观点、新论断，明确要求将法治作为治国理政的基本方式，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展的能力。在新的历史条件下，资本市场法治建设需要一如既往地发挥好引领、推动和促进改革发展的积极作用。要以推动修订和制定《证券法》、《基金法》、《期货法》以及《上市公司监管条例》、《证券公司监管条例》、《期货交易管理条例》等法律法规为抓手，更加不遗余力地推进资本市场法律制度的改革和完善，不断提升资本市场法律制度的科学化水平。

　　一是要进一步改革完善公开发行法律制度。要立足于以信息披露为中心和以提高市场效率为目标的制度价值定位，进一步推进股票公开发行制度的改革。一方面，通过明确职责边界、落实责任要求、严格责任追究的制度安排，推动发行人和中介机构等各方主体进一步归位尽责，逐步淡化和改变监管机构对公司盈利能力判断的规范要求，不断强化通过市场供求双方博弈定价的市场机制，促进实现发行价格真实反映公司价值、一级市场和二级市场均衡协调。另一方面，按照更加贴近市场、贴近企业、更好地服务实体经济的要求，进一步优化证监会行政监管和交易所自律监管的职能定位和职责分配，不断减少监管机构对于股票公开发行的介入和干预，切实发挥交易所一线监管的功能优势，更好地满足企业公开发行融资的实际需要。

　　二是要进一步改革完善私募市场法律制度。过去20年的资本市场，发展和规范的重点是证券公开发行上市交易的“公募市场”。事实上，对于向特定对象，特别是对于符合投资者适当性条件，具有相应风险承受能力的合格投资者发行证券的“私募市场”，性质上同样属于直接融资的领域和范围。由于其不具有典型的公众化特性，相应的法律制度规范具有不同于公募市场的明显差异。应当建立健全有针对性的制度规范，明确私募发行的法律地位，健全相关投资者适当性、信息披露以及欺诈责任等方面的规范内容，弥补目前法律制度的空白和不足，为私募市场的加快发展提供制度保障。

　　三是要进一步改革完善债券市场法律制度。显著提高直接融资比例，需要着力改变资本市场以股权融资为主的市场格局。要按照统一准入条件、统一信息披露标准、统一资信评级的要求、统一投资者适当性制度和统一投资者保护机制的要求，积极推进完善债券发行交易法律制度。努力建立完善符合债权融资规律要求的发行条件、信用评级、审核方式、风险分担、持有人利益保护以及市场互联互通的特殊制度规则，为债券市场的改革和发展提供制度保障。

　　四是进一步改革完善资产管理法律制度。有效解决我国经济现实存在的“两多两难”的矛盾和问题，必须进一步健全有利于储蓄转化为投资的制度和机制安排。通过丰富金融产品，提供交易便利，加强财富管理，放松政府管制，努力做大做强我国的资产管理行业。为此，需要针对我国资产管理的现实状况，统筹研究公募基金市场、私募基金市场、证券公司集合资产以及银行、信托、保险等理财市场的制度规范。立足于功能监管的制度定位，统一行为规则，明确资本募集，投资管理，信息披露，利益冲突防范等规范要求。避免监管套利，夯实公平公正的市场基础，为提升我国财富管理行业服务国民经济能力创造良好的法律环境。

　　五是要进一步改革完善期货及衍生品法律制度。稳步发展期货及衍生品市场，适时推出原油期货及国债期货等商品和金融期货衍生产品，建立与产业发展规模相匹配，风险管理相适应的市场体系，推动期货市场由数量扩张向质量提升转变，对于保障我国经济战略安全具有重要意义。要在总结实践经验的基础上，进一步完善采用公开的集中交易方式开展的期货及金融衍生品交易制度规范。理顺涉及期货及金融衍生品交易集中履约担保特殊制度安排的基础民商事法律关系，完善风险管理控制、信息披露等专门制度规范，逐步形成有效的市场定价和风险管理机制。

　　六是进一步改革完善资本市场对外开放法律制度。经济全球化条件下，随着人民币资本项目可兑换等金融对外开放的不断深化，对于不断提升我国资本市场的国际竞争力和定价话语权提出了更高的要求。与资本市场对外开放相关的法律制度，客观上需要作出相应的安排和调整。无论是境内企业到境外通过发行证券实现融资，境内机构和个人到境外进行证券投资获取收益，还是境外企业到境内发行融资，境外机构和个人到境内进行证券投资，都需要有适应全球化要求的符合国际通行做法的制度规范。与此相适应，由于相关投融资活动涉及不同的国家和地区法律适用的冲突和协调，客观上要求健全监管执法合作的制度和机制安排，健全与国外监管机构的监管执法合作，妥善处理跨国资本市场活动所产生的监管执法难题，有效保护不同国家投资者的合法权益。

　　七是要进一步改革完善投资者保护法律制度。保护投资者合法权益是资本市场监管的目标所在。切实保护投资者合法权益，在进一步完善证券执法体制，用行政和刑事的手段强化制裁侵害投资者合法权益的违法行为的同时，还要进一步完善投资者权利保障和权利救济的制度安排。一方面，需要不断总结实践经验，在有关公司治理、信息披露、交易规则和销售适当性等实体性制度安排中，注重落实有关投资者参与决策权、知情权、分红权等权利赋予的规范要求。另一方面，需要通过有针对性的制度安排，方便投资者的权利救济。特别是，要积极推动进一步健全民事赔偿制度，让损害投资者合法权益的违法主体付出必要的经济成本和代价。要进一步健全仲裁、调解等多元化纠纷解决机制，及时有效地化解市场纠纷。同时，要从更加注重提高执法效率、节约执法成本，有效实现执法目标的需要出发，积极探索创新执法模式，研究建立成熟市场普遍采用的执法和解制度。

　　（本文是郭树清主席为《中国资本市场法制发展报告（2011年卷）》正式出版所作的序言，发表时略有修改。）