耕地压力下应完善耕地保护制度 实现粮食有效供给

　　自1974年联合国粮农组织(FAO)提出粮食安全问题以来，该问题就一直受到国际社会的广泛关注。在世界粮食供求形势严峻的大环境下，作为人口大国的中国，十年来，坚持把发展粮食生产作为建设现代农业的首要任务，实现了粮食产量九连增。党的十八大报告和2013年的中央一号文件又继续提出确保国家粮食安全和重要农产品有效供给，可见，粮食安全已成为关系国民经济发展的重要战略问题。粮食虽丰，忘忧必危。2011年中国城镇化率达51.27%，正处在城镇化、工业化加速发展的时期，建设用地大量挤占农用耕地，使得耕地资源数量逐年减少，化肥农药的过量施用以及工业污染，使得耕地质量逐年下降，耕地资源压力已经严重影响到粮食生产的发展。

　　因此，研究耕地资源动态变化和粮食安全的关系愈来愈重要。国内学者刘正伟(2009)、刘笑彤和蔡运龙(2010)、侯雨乐(2011)、邹亚锋(2012)分别对湖北省、山东省、山西省和广西省四个粮食主产省的耕地资源变化和粮食安全进行了分析；黄广宇、蔡运龙(2002)认为耕地资源的数量、质量是影响粮食安全最基本的约束；Alayne Gobeille等(2006)提出进行了合理的土壤质量管理可以有效促进粮食作物的生产。本文选取粮食主产省河北省作为研究对象，具有一定的代表性。

　　河北省耕地资源利用与粮食生产现状

　　河北省位于中国东部，黄河下游以北，东临渤海，西邻山西省，东南和南部与山东、河南两省接壤，西北、北和东北部与内蒙古、辽宁省相接。地势由西北向东南倾斜，西北部为山区、丘陵和高原，其间分布有盆地和谷地，中部和东南部为广阔的平原。总人口7194万人，耕地面积5901.44千公顷。作为中国粮棉油集中产区之一，改革开放以来，河北省粮食总产量、粮食单产和人均粮食产量呈逐年增长态势。2010年，粮食总产量2975.9万吨，比1978年增长了76.31%；粮食单产4737千克/公顷，比1978年增长了123.13%；人均粮食产量0.41吨/人，比1978年增长了23.95%。

　　但是，受到快速城镇化、工业化发展用地的影响，河北省耕地资源数量逐年减少，耕地面积与1978年相比减少了11.59%。由于耕地资源紧张，粮食播种面积也逐年减少。2010年粮食播种面积6282.2千公顷，比1978年减少了20.97%；粮食播种面积占总播种面积的72.06%，比1978年减少了15.06%。而且，河北省粮食产业结构以玉米和小麦两种大田作物为主，两种作物共占粮食总产量的92.05%，玉米和小麦同属土地密集型农产品，需要耗费大量的耕地资源，耕地资源数量的减少，会影响玉米和小麦的产量，进而威胁河北省粮食安全。同时，工业化发展导致化学制品在粮食生产中大量使用，污染了土壤，使耕地肥力下降，进而造成耕地质量下降，严重制约了河北省粮食生产的发展。依据1999年到2008年十年的相关数据资料，运用耕地压力指数法，分析得出，河北省粮食发展十年来经历了以下三个阶段：

　　粮食安全阶段(1999年)。自家庭联产承包责任制实施以来，伴随农业生产技术水平的提高和农用生产资料投入的增加，从1999年开始，河北省的粮食单产处于稳步上升阶段，1999年，粮食单产3795千克/公顷，粮食播种面积占农作物总播种面积的比例达到79.91%，复种指数为139.77%，虽然受到耕地面积逐年减少、粮食价格持续下跌，种粮效益下降的压力，导致农户种粮积极性下降，但是还能维持自给。

　　粮食不安全阶段(2000年～2005年)。受市场供求变化规律的影响，从2000年以来，河北省实施大规模的退耕还林、还牧、还草工程，使耕地资源更为紧张，河北省粮食播种面积开始大幅缩减。2000年以来，到2003年播种面积只有5944千公顷，是建国以来的最低点。尽管从2000年到2005年粮食单产逐年增加，但伴随耕地面积减少和人口增长的压力，粮食处于不安全状态。在2003年粮食产量落到一个低谷的基础上，从2004年以来，河北省出现了连续两年的恢复性增长阶段，2004年河北省粮食总产量达到2480.1万吨，2005年粮食总产量达到2598.6万吨。随着粮食生产形势的变化，河北省粮食总量平衡也由产大于需过渡到产需基本平衡，但是粮食总的供求关系还是处在一个紧平衡的状态。同时，伴随城市化、工业化的发展，建设用地挤占农用地，大量农田被征用，耕地面积逐年下降，从2000年的6465.96千公顷下降到2005年的5988.93千公顷，下降了489.78千公顷。人均耕地面积逐年减少，从2000年的0.0969公顷/人减少到2005年的0.0874公顷/人，减少了0.0095公顷/人。粮食播种面积占总播种面积的比例也在逐年下降，从2000年的76.67%下降到2005年的71.03%，下降了5.64%。

　　粮食安全阶段(2006-2008年)。河北省粮食生产在经历了2004年和2005年连续两年恢复性增长后，2006年再度实现较大幅度增产，粮食总产量达到2780.6万吨，而且从2006年开始，国家取消了农业税，中央和省政府加大了“粮食直补”、“良种补贴”、粮食最低收购价等一系列鼓励农民种粮的政策，同时进一步强化耕地保护，开展了全国基本农田保护检查、出台了耕地保护省长负责制等耕地保护政策措施，有力遏制了耕地面积快速下滑势头。同时，河北省加强了农村基础设施建设和农业科技投入的力度，使得粮食生产条件明显改善，粮食播种面积不断回升，粮食单产水平逐年提高，截至2012年底，粮食总产量实现了“九连增”。较好的政策使得河北省的粮食生产处于安全状态。

　　河北省作为我国粮食主产区，在粮食生产过程中，出现了较大起伏，粮食生产经历从安全生产、到不安全生产、再到安全生产三个阶段，作为我国国民经济的基础和我国的第一产业，农业波动性直接影响到二三产业的稳定和发展，为了解决这个问题，保证粮食生产的稳定性，河北省政府、河北省农业厅针对这个问题，从2006年开始，采取了大力兴修农田水利，加大对粮食的直补、加强农田基础设施建设等措施，保护耕地，保护粮食生产，实现国家在粮食采购、生产、加工、流通等多方面各环节的强农、惠农、支农、助农，在一定程度上极大地提高了农民的生产积极性，也成功引导社会资金投向农业领域，改变了传统的”公司+农户”的生产方式，促进了家庭农场、农业大户、农业合作社的发展，活跃了农业生产要素，克服了粮食生产的季节性，周期性等波动因素的影响，遏制了耕地在数量上和质量上的下滑趋势，也有利于引导科研机构、研究院所等主体对农业的科技投入，提高粮食的单产和总体质量，保持粮食生产长期处于安全状态。

　　影响河北省粮食安全的因素

　　河北省虽然是粮食主产省，但是受到耕地资源压力制约，以及农业产业结构的调整、城镇化、工业化发展的影响，未来保证粮食安全的压力较大。

　　耕地数量的限制。家庭承包经营体制虽然在一定时期内激发了农户生产的积极性，极大地提高了粮食产出率，但是这种小农户的生产经营模式却导致了土地的细碎化，不适于现代农业发展要求下的土地适度规模经营。2010年河北省人均耕地面积0.088公顷/人，虽然高于联合国粮农组织(FAO)耕地警戒线0.053公顷/人的水平，但低于全国0.091公顷/人的平均水平，土地经营规模只有世界平均水平的1/4，没有规模效益，单位生产成本较高。与国内粮食发达省份相比，集约化、规模化程度较低。根据许月明(2009)对河北省耕地资源数量的预测，预计到2020年，通过土地开发、整理、复垦可增加的耕地面积比通过农业结构调整、生态退耕和减少建设用地所得的耕地面积还要少134153.28公顷，这表明河北省未来通过土地开发、整理、复垦补充耕地的潜力基本上已经很低了。

　　耕地质量的制约。由于河北省耕地面积中70%是中低产田，高产田较少，对粮食总产量和单产会有一定的影响。在耕地利用上，长时间重用轻养，重产出轻投入，使土壤养分供应与作物需求逆差逐年积累，土壤肥力减退，突出表现在山区、高原耕地的掠夺性经营，平原耕地的肥源结构不尽合理，使土壤退化，土壤缺磷、钾、锌、锰、硼、铁等元素，少氮，有机质含量不足。土壤沙化、盐渍化严重，工业污染、化肥、农药、农膜的过量施用、污水灌溉，使土壤中有毒有害污染物有逐年增长趋势，造成土壤环境质量的局部恶化。特别是新开荒的耕地，多为荒草地、沙地和滩涂等，肥力不足且易干旱缺水，质量更为低下。耕地质量的下降，造成粮食生产能力低而不稳，粮食生产成本提高，农产品质量安全下降。

　　饲料粮需求增长的影响。近几年，河北省加快农业产业结构调整，将畜牧业作为河北省农业发展的战略重点之一。畜牧业的快速发展使得对饲料粮的需求逐年增长。所以未来粮食需求除了满足人们基本的口粮需求、种子需求，工业需求和储备需求以外，很大一部分将用于满足饲料需求。根据许月明(2009)对河北省粮食需求的预测，到2020年河北省饲料用粮需求将达到4808327.34万千克，占粮食需求总量的60%以上，与此同时，河北省的人口基数较大，而且呈刚性增长趋势，人口增长又会导致粮食需求量的刚性增长，进而出现牲畜与人争粮的现象，这必将会在一定程度上影响河北省的粮食安全。

　　城镇化、工业化快速发展的影响。城镇化、工业化的快速发展，使得靠有效遏制耕地面积数量减少来提高粮食总产量的途径越来越难；同时城镇化发展使得大量青壮年农业劳动力进城务工，种粮食的农民越来越少，且多为妇女和老人，进而使得大量农地利用效率较低，还有部分农地由于无人耕种而闲置，国家虽然给予种粮农民各种优惠支持政策，但较大的城乡收入差距使得农民种粮积极性不高；加之工业化的快速发展使得财政支农力度虽有所增加但效果不明显，导致粮食生产投入水平较低；而依靠农业科技水平能在有限的耕地资源上提高多大的产出等问题都会成为制约未来河北省粮食安全的重要因素。

　　耕地压力下的河北省粮食安全生产路径选择

　　增加投入，提高粮食单产。2013年中央一号文件提出粮食生产要坚持稳定面积、优化结构、主攻单产的总要求。河北省耕地资源数量有限，受工业化、城镇化发展的影响，建设用地大量挤占农用地，使得耕地资源数量逐年减少；2000年以来，河北省实施大规模的退耕还林、还牧、还草工程，使耕地资源更为紧张；河北省未来通过土地开发、整理、复垦补充耕地的潜力较低；加之人口增长及畜牧业发展对口粮和饲料用粮的需求加大，提高单位面积的耕地生产力水平才是减轻河北省耕地资源压力，保障粮食安全的最根本和最有效的途径。提高单产需要增加投入。一方面，要加大粮食生产的基础设施建设投入，要加大宁晋县、定州市、大名县、深州市、临漳县、景县、藁城市、赵县、辛集市、永年县等产粮大县(市)的基础设施建设投入，特别是农田水利建设；另一方面，要加大粮食生产的科技投入，提高粮食生产的科技含量，加大农业节水技术、节水灌溉方式和良种培育技术的研发和推广力度；同时，还应扩大复种，提高粮食复种指数；做好“粮丰工程”、“旱作节水工程”等粮食工程，提高粮食单产。

　　改善耕地生态环境，提高耕地质量。河北省耕地资源质量逐年下降，为实现耕地资源的可持续利用，保护耕地资源的生态环境，首先，要加快改造占河北省耕地70%的中低产田，中低产田改造应着眼于根本性的土壤改良，同时推进高标准农田建设，以提高耕地基础地力等级；其次，要实现合理灌溉，推进测土配方施肥，增施有机肥，从而改良土壤性状，增大肥力；再次，合理实施生态退耕，遵循宜耕则耕、宜林则林的原则，加大张北坝上地区和环首都经济圈山区植树造林的力度，以提高植被覆盖率，限制土壤沙化加快的速度，有效控制水土流失；同时，严格控制工业“三废”的乱排乱放，开展对废水、废气、废渣的净化、回收和循环再利用，以减少“三废”对耕地的污染，从而提高耕地质量。

　　合理调整粮经饲种植结构，缓解“人畜共粮”矛盾。河北省畜牧业的快速发展使得“人畜共粮”矛盾日益突出。“人畜共粮”既限制了粮食品质的提高，又加剧了粮食供需缺口，不仅增加了粮食的压力，还制约了饲料产业的发展。因此，在有限的耕地资源上，合理调整粮食作物、经济作物和饲料作物的种植结构，将“人畜共粮”转变为“人畜分粮”的种植模式，在合理安排玉米、小麦种植面积，确保粮食稳定供给的同时，扩大豆类、薯类等经济作物及饲料作物的种植面积，实行间作套种等耕作方式，提高土地产出效率。

　　完善耕地保护制度，实现粮食有效供给。严格的耕地保护制度是稳定粮食生产的基础。首先，要继续稳定农村土地承包关系，健全土地承包经营权登记制度，同时，合理实施农地流转，尽量规避农地流转过程中的风险，鼓励家庭农场等新型农业生产经营主体的发展，将农业优惠政策和补偿政策尽量向专业大户、家庭农场、农业合作社等经营主体倾斜，以保证这些农业生产经营主体的生产积极性；其次，加大基本农田保护力度，继续完善已经形成的“一乡一图、一村一档、一户一书、一地一牌”的管理模式，稳定基本农田的保护数量和布局，把土地开发整理复垦项目优先安排在基本农田保护区内；继续加强耕地储备库建设和实行建设项目与补充耕地项目挂钩，更好地实现耕地占补动态平衡并坚决制止违法占用耕地的行为；健全耕地保护行政首长负责制，使耕地保护工作实现数量、质量和生态三位一体管理，确保粮食实现有效供给。

　　建立耕地资源安全预警体系，确保耕地资源和粮食安全。为确保河北省在一定时期内能够有持续、足量的耕地资源以获取满足社会生产生活所需要粮食的目标，应尽快建立适合河北省的耕地资源安全预警体系。即在构建一套科学评价方法评价河北省耕地利用状况和分析耕地数量、质量动态变化规律的基础上，预测未来河北省耕地资源的状态，时刻监测耕地系统超过临界值的时空范围和危险程度并及时预警，根据警情的大小采取防范措施，为河北省耕地保护提供宏观政策支持，从而确保耕地资源安全，并最终实现粮食安全。（董谦 刘宾）