汶川地震捐款被曝80%左右流入政府财政

　　云南省政府最近邀请一群人来看自己怎么“割肉”。

　　在一些学者看来，由于长期“营养过剩”，政府胖了，而政府的肥胖导致中国慈善体制“不伦不类，人格分裂”。

　　南都公益基金会理事长徐永光说，这些年来，行政力量助推的“慈善风暴”席卷了许多地方，逼捐、派捐、以权谋捐的现象时有发生。

　　现在，云南要对自己动刀子，割掉身上这块“肥肉”。7月18日，民政部和云南省政府联合举办的“推进社会建设创新社会组织”座谈会上，云南公开宣布“政府退出公益慈善募捐市场，除发生重大灾害外，不再参与社会募捐”。

　　外界乐观地认为，这意味着当地政府不再具有行政性募捐的权力。但也有学者表示，这仅仅是一种先声，距离真正落实还有很长的路要走。

　　如果政府不退出，就为慈善风暴准备了土壤

　　“社会管理创新必须要改变思维，要把老百姓看成可以自我管理、具有自治能力的人，而不是当动物来养。”当着这些官员的面，徐永光毫不客气地说，“把人当动物养的管理，如果让我打分，是零分以下”

　　为了割掉这块“肥肉”，今年4月，云南省委宣传部和云南省民政厅带着相关人员，到北京请专家进行了3次“会诊”。

　　随行官员中，好几位都是厅局级干部。面对他们，专家们可一点也没留情面。“社会管理创新必须要改变思维，要把老百姓看成可以自我管理、具有自治能力的人，而不是当动物来养。”当着这些官员的面，徐永光毫不客气地说，“把人当动物养的管理，如果让我打分，是零分以下！”

　　当时，北京专家比较一致的看法是，政府应该退出募捐市场，不直接参与募捐，各个社会组织募集到的善款也不由政府分配，这样才能保证社会组织之间的公平竞争。“如果政府不退出，把企业家的捐赠搂走了，通过组织又把公务员、事业单位的捐赠给搂走了，养分都搞走了，民间公益组织怎么成长？这也为慈善风暴和慈善里的权钱交易准备了土壤。”中国扶贫基金会副会长何道峰说。

　　不过，在云南省民政厅最初起草的文件里，“退出”的前面谨慎地加上了“逐步”两个字。一名专家看到这条内容批评说：“你们这是‘放长线钓大鱼’，不知道要‘逐步’到什么时候！”

　　7月18日文件正式对外公布时，“逐步”两个字消失了。

　　徐永光当时并不知道，那些在他听来都有些刺耳的话，被云南来的工作人员“不经过加工和删节，原汁原味”地整理给云南省委省政府的领导。3个月后，他们在昆明再次相聚时，云南省委宣传部一位工作人员才说：“我们当时冒了一点险，你们在北京说了什么难听的话，我们都原封不动地记录下来了。”

　　作为欠发达地区、每万人拥有社会组织数量低于全国水平的西部省份，云南此次的改革让很多人感到吃惊。有媒体评价，它的力度甚至可能超过北京和广东。实际上，在1990年代初，因为独特的自然环境、多民族性以及贫困问题，云南曾被称作社会组织的摇篮。

　　“云南的开放程度高，有条件做创新。”北京师范大学公益研究院院长王振耀说。

　　不过，云南如今也遇到了其他地区一样面临的问题。云南省民政厅民间组织管理二处副处长杨武成告诉记者，云南一些社会组织存在政社不分的问题，一些研究会、学会就像“二政府”。到了县里，红十字会和慈善总会系统募集的善款，往往会被挪入政府财政预算的盘子里，用来修路。

　　对于地方政府来说，这已经是个公开的秘密。清华大学公共管理学院教授邓国胜的团队曾有统计，汶川地震760亿元的捐款中，80%左右流入了政府财政，最终成了政府的“额外税收”。

　　杨武成注意到，地震捐款进了政府财政户头这件事，是对政府公信力和公众爱心的挫伤。而2012年底民政部部长李立国表示不再指定个别或者少数公益慈善组织接受捐赠后，今年芦山地震中，国内第一家民间公募基金会壹基金“就冒出来了”。地震发生第一天，壹基金获得的捐款数额是红十字会的70多倍，当时媒体评价，官办社会组织一统天下的格局被打破了。

　　“对于欠发达地区来说，权力的让渡从政府退出募捐市场开始。”杨武成说。他记得云南省委书记秦光荣曾表示，要创造做好事做善事的氛围，给民间组织创造一个天地，不要让社会组织变成“养老爷”的地方。

　　杨武成谨慎地表示，他目前无法保证底下每个县都会严格按照规定去做，但至少地方官员“没有依据”再刮“慈善风暴”了。“最起码慈善组织不能再以政府名义募集资金，政府也不能发个红头文件，把红会和慈善总会的账号告诉人家了。”

　　难以打破的利益铁三角

　　“政府背景”不仅仅意味着地位，还有权力。“政府办的慈善机构更容易募捐，说实在的，很多捐款人也是冲着权力来的。中国的捐款现在主要来自企业，他们愿意与有官方背景的慈善机构打交道，有时背后还存在权钱交易。”徐永光说

　　不过，这项受到外界好评的改革内容，对于一些政府部门来说，相当于动了他们的“心头肉”。

　　今年6月，云南再次向专家征求意见，何道峰发现，修改后的文件中，“政府退出公募市场”这一条居然消失了。他推测，可能是其他省市的文件中没有这样写过，云南担心有风险。

　　何道峰给云南省里领导打了个电话：“如果没有这一条，你们的东西就没有任何新意。”他赶紧在北京组织法律界专家和媒体又召开了一次小型座谈会，把大家的意见汇总成一份四五页的文档，提交给云南。“其他怎么写都可以再讨论，但重大创新点必须出来，否则云南搞这个没有意义。”何道峰反复强调。他所说的创新点，就包括政府退出公募市场。而在最终颁发的文件中，何道峰发现这一条又被恢复了。

　　实际上，这算不上什么新提法。早在2003年，时任民政部救灾救济司司长的王振耀接受媒体采访时就表示，政府将减少直接出面组织群众捐款捐物的“集体活动”，避免直接参与募捐。

　　可如今10年过去了，云南是第一个将这个内容写入政府法规中的。“很多地方提都不敢提，因为会触碰很多利益。”中国社会科学院社会政策研究室研究员杨团说。

　　2004年，慈善事业和社会福利、社会救助、社会保险一同被列为社会保障制度的内容，写入了中央文件。在杨团的印象中，各地的“慈善风暴”就是从之后开始刮起来的。因为在一些地方政府的理解中，慈善成了政府的事，就可以号召捐款给地方政府、或者放在地方慈善总会的户头上，由政府决定公民捐款花在哪里了。最后，慈善变成政府的工具，公众的捐款变成了用来直接补充公共财政不足的“慈善财政”。

　　2011年，陕西神木就刮起这样一阵“慈善风暴”。为了筹集“免费医疗、免费教育、免费养老”三大公益基金，神木县政府成立了8个募集小组，由政府各部门领导牵头，募集范围覆盖公务员系统、煤炭系统和各大企业。在当时媒体的报道中，科级干部每人要捐2000元，募捐晚会上台举起大额捐款牌的“煤老板”几乎都僵着脸。

　　带有官方色彩的慈善组织也不愿意放弃这个特权。“大量慈善系统都在做当地政府的‘钱口袋’，用这种方式获得当地政府的支持。”杨团说。

　　“政府背景”不仅仅意味着地位，还有权力。“政府办的慈善机构更容易募捐，说实在的，很多捐款人也是冲着权力来的。中国的捐款现在主要来自企业，他们愿意与有官方背景的慈善机构打交道，有时背后还存在权钱交易。”徐永光说。

　　在他看来，政府、官办慈善机构、捐款人之间已经形成了一个难以打破的利益铁三角，而想要突破这种路径依赖非常艰难。

　　“政府要愿意割肉，敢于割自己的肉。”徐永光说。

　　这仅仅是一个先声

　　云南民间组织“绿色流域”发起人于晓刚对此也持观望态度。“政府退出之后，我们可以互相竞争，像一个市场那样。但我不觉得政府能够完全退出，其实，只要政府不垄断就好。”于晓刚说

　　杨团曾经是中华慈善总会常务副秘书长，她毫不客气地批评，现在一些地方慈善机构，成了“政府的收钱口袋”。

　　她始终记得，1994年中华慈善总会成立时，民政部老部长崔乃夫曾明确提出，“我们不是政府，要和政府分开”。当时，国有资产管理局的人还跑过来说，慈善捐的钱是国有资产。崔乃夫的回答是：“不行，这不是国家的钱，是社会的钱，老百姓的钱，我们要对捐款人负责，国家是不可以插手的。”

　　令人遗憾的是，“到今天，慈善的钱该怎么花、政府的权力边界在哪里、什么是越界，还是不清楚，这是今后的大患”。在她看来，云南此次把“政府退出公募市场”写入地方文件，是重申了权力不要越位这个常识。

　　对于云南的这次改革，云南省内的社会组织表现得比较冷静。云南省青少年发展基金会理事长沈光鑫认为，云南省政府的后退，意味着慈善往前进了一大步。但他同时担心，在政策具体实施过程中，如果政府还是变相规定款项要通过红会和慈善总会，那就“局限在怪圈里”了。

　　云南民间组织“绿色流域”发起人于晓刚也持观望态度。“政府退出之后，我们可以互相竞争，像一个市场那样。但我不觉得政府能够完全退出，其实，只要政府不垄断就好。”于晓刚说。

　　在何道峰看来，云南目前的改革还仅仅是一种先声，距离落实还有很长的距离。“‘政府退出公募市场’，什么叫政府，是指省、地区政府还是含政府的所有职能部门，含不含职能部门下面的事业单位，工青妇等社团能不能接受捐赠？这得列单子，活儿还多着呢。”他说，“政府只有把自己的位置摆得中立，把‘儿子’赶出场，裁判才有公信力。”

　　7月18日的座谈会上，“免费午餐”发起人邓飞获得了最后一个发言机会。他发现云南贫困地区的营养午餐中，面包和牛奶存在一些问题，他打算让自己的团队进驻。担任主持人的云南省省长李纪恒现场回应：“欢迎免费午餐来云南。”

　　对于这一幕，坐在会场里的沈光鑫很感慨：“云南目前只有48家登记的基金会，改革之后，对我们也是很大的挑战。但有了挑战也就有了市场，在更大的群体里优秀才是真正的优秀。”

　　这位被认为带有一定官方色彩的社会组织领导人给记者讲了这样一个故事，一个兄弟省份遭遇泥石流灾害，政府硬是要求所有捐款必须通过红会。当时，正是“郭美美事件”最热闹的时候，民间组织和公众拒绝捐款。“政府本想把社会资源这个大西瓜装进自己口袋，最后西瓜没吃到，芝麻也丢了，我们不要干这种傻事。”他说。