7000张床位4600张没人住 农村敬老院为何没人愿意来？

　　省政府连续5年把农村敬老院建设列为为民办实事“十大民生工程”项目之一。5年来，全省累计投入敬老院建设资金2.4亿元，使得全省农村敬老院床位增加到7000张。

　　但农村敬老院快速发展的背后，也出现了一些问题。新建的敬老院，因没人管护而无法投入使用；能容纳80人的敬老院，只住了8个老人……全省农村敬老院，空着4600多张床位。

　　免费吃，免费住，还有人照顾，五保老人们为什么还不愿意来呢？

　　困局

　　新建农村敬老院里，设施完备、窗明几净，却并没有带来想象中的“五保老人蜂拥而至”。

　　老人不愿来——我省农村敬老院普遍管理水平较低、服务不到位；管护没人干——月工资标准一般在1500元以下，且多数未买基本保险。

　　全省农村敬老院闲置床位不少。全省3.34万名农村五保供养对象中，集中供养人数仅为2349人，集中供养率为7%，远低于国家集中供养率30%的要求。

　　经费紧 一些市县将责任全交给乡镇

　　白沙民政局统计数据显示，白沙全县9家敬老院里，目前正常使用的有七坊镇敬老院、荣邦乡敬老院、邦溪镇敬老院和青松乡敬老院等4家，其余5家敬老院目前均没有老人入住。

　　8月26日中午，今年5月投入使用的白沙荣邦乡敬老院里空荡荡的：偌大的院子，80个床位，只住着8名老人和2名管护人员。

　　荣邦乡民政助理符乾祖告诉记者，他已经很努力去劝说老人来敬老院享福了，但很多老人还是不愿意来。

　　有人伺候，为什么老人不愿来？

　　荣邦乡岭尾村60多岁的村民刘敬勇没有儿女，一个人居住在政府免费为他修建的房子里。“我身体还好，还能劳动，不想离开村子。”刘敬勇说。

　　“五保供养对象之所以不愿意入院接受集中供养，主要是受传统观念影响。”在白沙、儋州等地，基层一线工作人员这样解释。

　　今年5月，省民政厅组成专门调查组，对农村敬老院管理工作情况进行了专题调研。

　　参加调研工作的省民政厅政策法规处处长石清理认为，海南老人身体好与受传统观念影响固然是一部分五保老人不愿到敬老院安度晚年的原因之一，但真正症结在于，我省农村敬老院普遍管理水平较低、服务不到位。

　　数据显示，我省目前210家农村敬老院中，规模小和床位闲置的为数不少。截至今年5月，我省共有175间农村敬老院的床位数在40张（含）以下，其中10张以下的57间，10张至20张的70间。

　　石清理说，我省一些市县并没有将农村敬老院经费纳入市县财政预算，而是把此项责任全部交给乡镇政府，造成五保集中供养人数越多，乡镇政府支出就越多。因此，一些财政困难的乡镇，对农村敬老院建设和五保集中供养热情不高，造成有的敬老院虽建成却无人居住。

　　全省农村敬老院7000张床位有效使用率仅为33.6%，相当于全省有三分之二的农村敬老院未发挥作用。

　　工资低 多数员工工资少于1500元

　　今年年初，白沙七坊镇敬老院63岁的高亚示“退休”了，儿媳麦玉安顶了班。

　　在敬老院工作了27年，高亚示并没有得到五项保险的保障。“退休就没钱领了，只能在家吃老本。”高亚示很无奈，但她并不后悔。

　　10多公里外的邦溪镇敬老院，院长刘进淇和管护员高兰珍、朱桂青的待遇好多了。

　　目前，刘进淇享受“4050”人员待遇，有五项保险保障，再加上镇政府的补贴，每月领到手的能有1000元。而高兰珍和朱桂青也有五项保险，每月领到手的工资约900元。

　　“工资是低了点，但没办法，怎么说也是一个工作。”刘进淇还盼着工资能涨一些。

　　“建于2010年的元门乡敬老院至今没有投入使用，就是因为待遇低没人愿意干。”白沙民政局负责人坦诚地说。

　　白沙农村敬老院管护人员所遇到的待遇低问题，在全省也并不鲜见。

　　省民政厅统计表明，目前全省农村敬老院工作人员344名，其中公益性岗位人员156名、合同聘用人员188名。工作人员的福利待遇普遍较低，月工资标准一般在1500元以下，有43%的工作人员工资标准在1000元以下，其中最低的仅500元，多数工作人员未购买基本保险。

　　同时，农村敬老院十分缺乏高学历工作人员，344名工作人员中，高中以下文化程度的336名，占比高达98%。

　　人手少 少数老人有时吃不上饭

　　按规定，农村敬老院工作人员与五保供养人员要按不低于1:10的比例配备。目前我省有344名工作人员与2349名入院老人，其比例仅为1:14.64。

　　另外，工作人员与失能、半失能人员配比应不低于1:3与1:5。

　　如此算来，我省农村敬老院工作人员缺口仍然很大。

　　记者实际走访的情况更不乐观。

　　8月27日，在琼海潭门镇敬老院，67岁的管护人员符祝花正在院子里忙着。她和另一名女管护员，负责照顾33名老人，这其中还包括3名没有自理能力的失能老人。

　　潭门镇政府有关负责人表示，潭门镇目前仍有分散供养人员110人，由于敬老院管护人员少、床位少，很多有意愿入住的分散供养人员无法入住。

　　“原则上我们不接收没有自理能力的老人。”符祝花说，她们两个人实在没有更多精力去照顾失能老人。

　　更需要照顾的失能老人反而更难进敬老院，这在农村敬老院是普遍情况。而缺乏人手，是最根本的症结。

　　省民政厅调查组在调研中发现，海口龙塘敬老院，仅有1名管理人员，月工资1200元，要照顾2名失能老人、1名失明老人以及2名五保老人。因任务重、压力大，这名管理人员早就不想干了，但由于找不到人接手，只能继续坚持。

　　省民政厅调研报告中提到：“大部分农村敬老院管理人员严重不足，对入院老人的照料停留在自求多福状态。少数老人因病或失能等原因，吃不上饭、不洗澡的现象时有发生。”

　　尝试

　　当前，采取自我管理服务模式的农村敬老院占到了全省敬老院总数的七成以上。

　　石清理表示，自我管理服务模式以最低成本维系了农村敬老院的正常运行。但这种管理服务模式与分散供养没有太大区别，管理水平低、卫生状况差、生活条件简陋，特别是失能、半失能老人无人照料的问题比较突出。

　　为了解决农村敬老院服务质量不高的问题，我省部分市县对农村敬老院运营模式进行了有益尝试。

　　员工待遇纳入公益性岗位管理

　　8月27日上午，记者来到了琼海市博鳌镇敬老院。走进院子，干净整洁。长廊上，老人们三三两两地坐在一起纳凉闲聊。娱乐室里，4名老人在打麻将，1名老人在一旁“观战”。

　　博鳌镇敬老院有工作人员4名，院长陈家灿和护理员莫太霞、何敦叶、曾繁颜。他们一起照顾41名老人，其中9名老人生活不能自理。

　　虽然工作人员与五保供养对象配比不高，工作压力不小，但由于被纳入公益性岗位管理，还有五项保险，这些工作人员都干得很安心。

　　琼海民政局有关工作人员介绍，目前琼海有农村敬老院16所，管护人员27名，入住老人307名。去年，除因超龄等原因不能纳入的外，琼海将15名管护员纳入了公益性岗位管理，除每人每月领取1500元工资外，还有五项保险保障。此外，琼海除与其他市县一样负责五保供养对象吃、穿、住、医、葬费用外，还将水电柴火等农村敬老院运行费用纳入了市级财政预算。

　　海口琼山区红旗镇敬老院，通过公益性岗位选配敬老院院长，由院长对敬老院工作进行规划和管理。

　　目前，该院共有3名管护人员，其中院长工资1300元，并购买五项保险。2名合同聘用人员每月工资1050元。3名工作人员照顾47名五保老人，包括4名失明老人和7名半失能老人。

　　省民政厅调研报告分析，公益性岗位管理服务模式，优点一是公益性岗位对从业人员的年龄、学历有一定要求，上岗前经过短期培训，从业人员素质相对较高、责任心较强；二是工作队伍采取公益性岗位与合同聘用制相结合的方式，能够兼顾工作队伍的稳定性与灵活性。

　　但这种模式也存在一定的问题，一是工作人员较少，管护不到位现象较为普遍；二是合同聘用人员工资待遇低、流动性大、素质不高，易导致聘用的管护人员责任心不强，服务质量和水平较低。

　　政府出资委托社会组织管理

　　8月28日下午4时，在海口市旧州镇敬老院里，有的老人在院内纳凉，有的老人在看电视，有的老人则到镇上喝茶。

　　见有生人来，一位拄着拐杖的阿婆主动和记者握手，笑着用海南话打招呼，就像有人来到了自己家。

　　2011年初，由省民政厅出资20万元、海口市民政局出资480多万元、琼山区民政局出资30多万元建成的新旧州镇敬老院正式投入使用，这是一家集生活、娱乐、康复、健身为一体的养老中心。同时，该院大胆创新管理模式，率先走出一条“政府出资，社会组织托管”的新路子。

　　托管旧州镇敬老院的海口市琼山区星光养老服务中心负责人告诉记者，目前敬老院共有8名管护人员和68名五保老人。

　　旧州镇敬老院是如何运行的？

　　工作人员由托管社会组织公开选聘，上岗前要进行岗前职业技能培训。同时，旧州镇敬老院还制定了《敬老院总体管理要求》、《敬老院院民（老人）遵守细则》等十四项操作流程及管理制度：建立敬老院工作人员考评机制、老人自我管理运营机制等。

　　工作人员介绍，敬老院成立了由院民推选产生的管理委员会，由8人组成，下设膳食采购部、种植养殖部、卫生评比部、文体活动部、治安调解部、财务监督部，负责执行每月议事制度，同时检查监督、评议院长和工作人员的工作业绩。敬老院会进行“三项评比”活动，即评比“五好老人”、“文明院民”、“清洁房间”，并给予一定经济奖励。

　　工作人员说，他们对老人采取分级护理办法，提供亲情人性化服务，每天有专人为生活不能自理的老人定时送饭、送水，有专人帮助洗衣、洗被褥。同时，敬老院还与琼山区民政局、琼山区中医院签订协议，在敬老院里设立长期医疗点，建立“医养结合”的养老院模式。

　　石清理告诉记者，政府委托管理服务模式，目前主要在海口市部分敬老院实行，如旧州镇敬老院和遵谭镇敬老院等。民政部门按入院供养人数，向托管社会组织支付管理服务费用，每年对管理服务情况进行评估，根据评估情况兑现扶持和奖励政策，并决定下年度是否继续委托。

　　省民政厅调研报告分析，政府委托管理服务模式的优点是：管理服务比较规范、专业，老人居住的生活环境比较整洁、有序，对失能、半失能人员的照料相对较好，入院集中供养人员普遍反映比较满意。

　　但同时，这种模式也有其局限性：一是对敬老院集中供养的规模和人数有较高要求，一般床位应达到60张以上，供养人数不少于50人；二是政府资金投入相对较高，年人均管理经费应不少于3000元。

　　建言

　　立法规范五保供养工作

　　五保集中供养投入大，运行经费多未纳入市县年财政预算，多数以乡镇政府为责任主体的农村敬老院运行经费难保障。

　　省民政厅调研报告建议：我省应尽快出台《海南省实施<五保供养工作条例>办法》，对农村五保供养工作进行规范，特别是对涉及人、财、物等重要事项进行细化和量化，进一步明确市县人民政府的主体责任，从政策层面确保各项保障措施得到有效落实。

　　同时，我省应按国家要求对农村敬老院进行事业单位法人登记，解决农村敬老院院长由乡镇政府民政助理员兼任、敬老院责任大权力小等问题。

　　供养人数多的可托管

　　全省七成以上农村敬老院采取自我管理服务模式，这种模式虽运行成本较低，但不能为五保老人提供优质服务，也不符合当前社会经济发展水平。

　　省民政厅调研报告建议：各地应结合实际，采用适当的管理模式，切实提高农村敬老院管理服务水平。

　　对城市周边、人口相对集中、五保供养人数众多的地方，采取政府出资委托养老机构、社会组织对敬老院进行管理、提供服务，民政部门对管理水平、服务质量定期进行评估。同时，依托敬老院为周边分散供养的五保供养对象提供养老服务，主要是通过建立健康档案、定期走访以及呼叫服务，为生病和临时困难的老人提供必要的帮助。

　　对离城市较远、五保供养人数较少的农村敬老院，建议采取公益性岗位管理服务模式，根据五保供养的人数适当配备公益性工作岗位。

　　管护人员按比例配备

　　目前，管护人员与供养对象配比低，服务质量难上台阶，多数农村敬老院管护人员疲于应付，老人幸福指数不高。

　　省民政厅调研报告建议：工作人员与五保供养对象按不低于1:10的比例配备，护理人员与生活不能自理人员按不低于1:6的比例配备。

　　建立养老机构工作人员培训制度，对新录用人员进行岗前培训和在职培训，做到持证上岗，使我省农村敬老院逐步达到管理规范化、服务专业化的要求。

　　几个乡镇共用敬老院

　　我省敬老院多建于上世纪七八十年代，规模小、房屋破旧、设施落后、运行成本高等问题日益凸显，“一乡一院”的建设方向已不符合当前社会发展趋势。

　　省民政厅调研报告建议：将农村五保供养工作重点由敬老院项目建设，转移到改善现有敬老院条件、完善配套设施、加强敬老院管理、提高服务水平等工作上来。对建设年代较早、配套设施较差、供养人员较少的农村敬老院，建议停办。

　　敬老院新建、改（扩）建应以区域性中心敬老院为主，五保供养对象居住分散、人数较少的地方，可以几个乡镇共用一所规模较大、设施配套较好的敬老院。（本报牙叉9月4日电）

　　名词解释

　　农村敬老院

　　政府在农村乡(镇)、村设置的供养无法定扶养义务人，或者虽有法定抚养义务人，但是抚养义务人无扶养能力的、无劳动能力的、无生活来源的“五保”(吃、穿、住、医、葬)老人，和接待社会上的老年人安度晚年的社会养老服务机构。

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