财政部专家谈分税制改革：须让财力匹配事权

　　钱来自税收，钱出自财政。一头连着政府的国库，一头牵扯着每个人的钱袋子，这两笔钱的来龙去脉自然受到高度关注，而与之相关的分税制改革也成为关注的焦点之一。昨天，财政部科研所副所长刘尚希在接受京华时报采访时表示，分税制改革的核心就是保证“财力”与“事权”匹配。有多少钱，办多少事，保证办事要花的每一分钱都有出处有着落。他建议应在事权方面将部分决策审批权下移，而执行权要上移。

　　京华时报记者赵鹏

　　□背景

　　1994年实行“分税制”保改革开放顺利进行

　　刘尚希介绍，1994年，我国已进行过一次分税制改革。

　　刘尚希说，改革开放伊始，当时的财政大包干体制包死了中央财政，中央财政收入占全国财政收入的比重不断下降，中央财政靠借债度日，1993年的财政赤字近300亿元，而当时中央财政收入才900亿出头，赤字占收入的三分之一，中央财政难以为继，甚至一度不得不向“富裕”的地方政府借钱。这种状况严重损害了中央政府的政治控制力，对改革开放的持续推进形成巨大风险。当时改革财政大包干体制，推行分税制已迫在眉睫。

　　分税制的核心在于分税，把所有的税种划分为中央税、地方税和共享税，然后各收各的税。这避免了地方挖中央，也避免了中央收入比重在经济发展中不断下降。刘尚希说，那次的分税制改革是我国改革历程中的一个经典之作，保证了改革开放的顺利进行，也使地方形成了明确的财政预期，地方变成了全国统一分税规则下的利益主体，充分调动了地方发展经济的积极性。

　　□问题

　　分税制尚存不足需再次改革解决

　　1994年的分税制改革所造就了“中央拿大头，地方拿小头”的格局。对此，有人认为这削弱了地方的财力，导致地方穷中央富的局面。而因此带来的诸如房价太高是因为分税制将地方搞穷，逼得地方“卖地财政”推高房价；地方教育、医疗卫生等公共服务投入不足的种种问题。

　　对此，刘尚希认为，虽然有些问题与分税制相关，但并不意味着因果关系。

　　刘尚希说，当前分税制遇到的核心问题是“上面点菜，下面买单”的问题，也就是上面出政策，要求地方拿钱去落实。在“中央决策，地方执行”的事权划分方式下，上面点菜不可能避免，重大决策还是中央出。问题是上面政出多门，各个部门纷纷点菜，点菜太多、太频繁，而且档次也高，这造成地方买不起单。老百姓看来，上面政策好，下面不落实。

　　换言之，1994年的分税制改革后存在的一些问题，是需要进行再次改革得到解决的。

　　□对话

　　焦点1

　　几级财政分钱才算合理?

　　财政体制改革只有两个层次

　　京华时报：分税制改革归根结底是中央和地方如何分钱的问题。有人提出，现在的从中央、省、市、县、乡五级财政，应改为中央、省、市县三级财政。这样分配是否合理?

　　刘尚希：这个提法是不科学的，也不可能在我国做到。按照五级政府去理解分税制，是一个误区。我国财政制度改革，应该着眼于对公共事务的决策权、执行权、监督权和支出权进行不同程度细分，并分权至不同层级政府，这样不同层级政府也需履行相应责任。简单缩减行政层级是不适应中国国情的。

　　从政府层级来看，我国有五级政府，而从国家治理来观察，我国是两级架构，即中央与地方之间分权治理。也就是说，中央与地方之间的财政关系，跟地方内部省、市、县、乡之间的财政关系具有本质的不同，不能同等看待。

　　这意味着财政体制改革要分两个层次来进行，一是在国家层面，二是在地方层面。在国家层面的财政体制要与国家治理架构相适应，在地方层面的财政体制要与地方治理架构相匹配。

　　焦点2

　　各层级如何分钱才合理?

　　国家统筹兼顾地方因地制宜

　　京华时报：国家和地方两个层面如何进行财政体制改革?地方又下辖众多层级，哪种方式才是解决之道?

　　刘尚希：国家层面的改革，即中央与地方之间的财政关系仍要坚持分税制，不能动摇。其基本框架依然适用于中央与地方之间行政分权的要求，这样有利于调动地方的积极性。同时要理顺横向的政府间财政关系，各部门政策要统筹协调，尤其是在财力的支撑能力上要算账，要有协调机制。也就是说，财力与事权要匹配，首先要有顶层设计，充分考虑到从上到下的财政能力。

　　而地方不一定照搬国家层面的分税制，可因地制宜。各地在人口规模、区域面积、经济发展水平及发展条件等方面更是差距甚大，分税制无法从国家层面贯穿到地方内部的各级政府之间。

　　省以下的解决之道，不在于缩减层级，而在于明确辖区财政责任。省级政府的辖区财政责任，不但要管好本级财政，还要考虑省域内市县乡间的纵向财政平衡和各地市间的横向平衡。像俄罗斯的“套娃”，大的总套着小的，上一级管着下一级，那么“地方财政”就会成为一个有机整体，地方内部就可以实现平衡。

　　焦点3

　　如何保证地方有钱办事?

　　“财力”“事权”应保证相匹配

　　京华时报：2007年开始，国家将中央与地方“财权与事权”相匹配转为了“财力与事权”相匹配，这意味着中央淡化财权，强调更多通过转移支付来满足地方对财力的需求。怎样才能使从中央到地方各级政府间的事权与财力基本匹配？

　　刘尚希：财权主要与税种划分相关。财力则是指一级政府可支配的财政收入，包括自筹的和上级转移的。对落后地区而言，“财权”的形式意义大于实质意义，而“财力”才是最重要的。

　　对地方政府而言，未来财政体制变革的方向，应该是加大保障“财力”与“事权”相匹配。

　　后续改革应建立财政“辖区责任”机制，省政府要对本省辖区范围内横向的各地州市和纵向的各级政府之间财力平衡负责，要着眼于全省范围内横向、纵向实现财力与事权相匹配，而不能只顾省本级。同时，对省政府也要有约束机制，要求省必须向下转移财力；市级政府也需要对辖区内各县的财力平衡负责，例如县里教师发不出工资，市级政府要首先负责，其次才是省级政府的责任，最后才是中央的责任。在财政责任顺序上如果搞错了，就会导致严重的治理缺陷。

　　焦点4

　　“跑部进京”要钱如何成为历史?

　　专项转移支付应入地方预算

　　京华时报：每到岁末年终，各地“跑步进京”向各部委要钱成为一景。今后如何科学合理地满足地方办事的财政支出需求？

　　刘尚希:我国财政收入已经超过10万亿元，转移支付规模也越来越大，2012年达4万亿元。这导致不但各个部门手中有一把米，各司、处手中也有一把米，弄得地方到处“跑部进京”求钱。地方各级政府甚至驻京办也越来越多。转移支付与各部门的权力纠结在一起，将是下一步改革的一大难题。

　　我国应该出台财政责任法，来落实各级政府的辖区责任，预防“县乡财政哭爹喊娘去要钱”问题的出现。从法律上建立地方各级政府的辖区财政责任，这样才能从根本上矫正各级政府只关心本级财政的状态，避免基层财政陷入困境。最终目的是建立各级政府财力与事权相匹配的法律保障。如此一来，“省直管县”的要求也会逐渐消失。

　　要更科学地满足地方事权的财政支出需求，使转移支付更合理，首先需要提高中央部门预算的透明度，特别是要强化转移支付的公开性，同时逐步减少各种专项转移支付。专项转移支付都应该进入地方预算，加强地方政府财政的统筹能力，对资金的使用加强监管。

　　焦点5

　　地方财力紧张上收事权能否解决?

　　决策权需下放执行权要上移

　　京华时报：在分税制改革中，将事权上收是一项重要工作吗?哪些事权宜上收，为什么?

　　刘尚希：在分税制改革中我支持同时上收部分事权，这确实能解决一些地方财力不足的问题。事权上收分为国家和地方两个层次，体现在简政放权和执行权上移两方面。在国家层面，包括决策权和审批权的下移，同时上移一些执行权。这样能改变一些财力和事权脱节的问题。目前我国已经下移和取消了一些行政审批权。后续还应该继续将一些执行权上移。这样也有利于避免因事权过度下移而导致的财力下移规模越来越大。

　　就地方而言也是一样的。目前一些省已经推行了强镇扩权的做法，这其实就是下放决策权(审批权)。过去乡镇长期履行义务教育的事权，现在基本都上移到了县一级。这大大减轻了乡镇的支出责任，也强化了对义务教育的财力保障。在地方层面，将地方事权中的部分决策权下移，同时将部分执行权上移是必要的，但这种调整的力度、规模应因地制宜，绝不能搞一刀切式的齐步走。

　　需要指出的是，无论决策权、执行权怎么调整，上级政府对下级政府的监督权不能削弱，监管责任应当强化。

　　京华时报：有专家提出应把社保等事权上收中央。这样做有何益处?

　　刘尚希：社保关乎社会安全，是民生风险的兜底机制，无论是在决策上，还是执行上，中央都应担负起更多责任。社保领域一些关乎基本保障的执行权和支出责任可以逐渐上移到国家层面。例如基本养老保险和基本医疗保险可逐步上升到统筹层次。既能方便参保者转移接续社保以及领取保险待遇，也能在减轻地方财政压力的同时促进就业和人员流动，对经济社会发展产生积极作用。

　　但是，简单地全部由中央来履行其社保事权也是不可能的，社保统筹层次的上移需要逐步推进。

　　-名词解释·分税制

　　通俗来说，分税制主要是解决中央与地方分钱和分权的问题。分税制改革有望进一步使各税种收入在中央与地方间有效分配，让政府收入和支出责任更对称。中央与地方也将依靠各自的财力支撑，更合理地落实各种事权，解决在民生、公共服务等诸多领域的支出需求。2007年，十七大报告就财税体制改革问题采纳了“财力与事权相匹配”的提法，财政部科研所副所长刘尚希正是国内该原则的最早提出者。