北京：降低PM2.5首次纳入立法 排污权交易买二用一

　　王安顺称治污“就得有一股狠劲” “大气污染防治条例”今审议 罚则占三成 排污权交易“买二用一”

　　降低PM2.5 首次纳入立法

　　今天上午，备受关注的《北京市大气污染防治条例（草案）》接受市十四届人大二次会议审议。历经3次常委会审议，最新两项条例草案又有新变化，将降低PM2.5作为大气污染防治目标，首次纳入立法予以明确。

　　上午，市长王安顺参加朝阳代表团全团会审议时表示，要打好环境污染防治攻坚战，空气环境是最大的民生问题，是人生存最基本的要素。对于大气污染防治，政府是第一主体，全市人民都要参与，就得有一股狠劲。

　　王安顺表示，对于大气污染防治，将坚持依法行政，坚决治理违法违规行为，学习好、宣传好、落实好，有了法就必须按法处理。把这个执行好，一定会有改善。

　　历经3次常委会审议、召开立法听证会、各界座谈会……大气污染条例草案不断征求意见、修改完善，已从96条“扩容”到129条。市人大法制委员会相关负责人称，地方性立法经过如此多的“步骤”，在北京实属少数。

　　草案设置总则、共同防治、重点污染物排放总量控制、固定污染源污染防治、机动车和非道路移动机械排放污染防治、扬尘污染防治、法律责任和附则，共八章。

　　《法制晚报》记者发现，除了“停车三分钟熄火”锁定八类区域、露天烧烤可加倍处罚无上限等公众热议的条款外，草案再添新变化，将降低PM2.5作为大气污染防治目标，首次纳入立法予以明确。

　　同时，明确大气污染防治应以降低大气中的细颗粒物浓度（PM2.5）为目标，从源头到末端全过程控制污染物排放，严格排放标准，实行污染物排放总量和浓度控制，加快消减排放总量。

　　2013年，本市PM2.5年均浓度达89.5微克/立方米，是国家标准的2.5倍。在今年的市政府工作报告中，首次提出PM2.5要下降5%。

　　罚则占三成 罚款高于治理成本

　　解读释义：市人大常委会副主任柳纪纲上午表示，设计这些条款的指导思想是要提高违法成本，即排污成本要高于治理成本，使排污者不敢排污，起到法悬人惧的作用。这也是严防严治原则的具体体现。

　　针对目前“守法成本高，违法成本低”的怪圈，柳纪纲透露，市环保局通过初步测算，设定的处罚条款基本都高于治理成本。特别是对恶意违法、多次违法加大了处罚力度，规定了加倍处罚和上不封顶的处罚条款。

　　“按日计罚” 执法部门直接实施

　　解读释义：柳纪纲表示，正在审议中的国家《环境保护法（草案）》中就有按日处罚制度，如正式颁布，执法部门可直接依法实施按日计罚。

　　同时，草案中还规定，违反环境保护有关法律法规，污染大气环境，受到相应处罚的企业及其负责人由环保及相关部门向社会公布曝光，纳入企业信用系统，并规定了依法追究民事和刑事责任的条款。

　　排污权交易 条款从删除到“复活”

　　法晚发现：曾因考虑“排污单位加快压减污染物排放总量”需要而删除的排污权交易制度条款“复活”。草案相关规定调整为：本市在严控重点大气污染物排放总量，实行排放总量消减计划的前提下，按有利于总量减少的原则，可试行大气污染物排污权交易制度。市环境保护行政主管部门会同有关部门制定办法，报市政府批准后实施。

　　解读释义：柳纪纲表示，考虑到目前北京大气污染物远超过环境容量的实际情况，现阶段的主要任务是尽快消减排放总量，因此，必须在总量控制、尽快消减总量的前提下才能开展交易。

　　北京开展排污权交易按最严格、最有利于污染物减排的方式进行。

　　首先，要进行最严格的排污权分配，通过排污许可证的方式，向各排污单位下达逐年减少的排污权指标。

　　第二，与环评制度相结合。

　　第三，实行减量化交易，即“买二用一”，企业购买2个单位的排污权才能获得1个单位的排污权。

　　排污权交易方式

　　“共同防治” 条例增设专门章节

　　法晚发现：条例草案中专门设置了“共同防治”章节。

　　解读释义：立法明确，防治大气污染是全社会的共同责任，应建立健全政府主导、区域联动、单位施治、全民参与、社会监督的工作机制。明确了各防治主体的权利、义务和责任，构建以政府为主导，法人共同参与、共同负责的公共治理体系。其中，市政府对大气污染防治工作负总责，区县政府在各自辖区范围内承担相应责任。

　　此外，对有关行政主管部门的职责、有关单位的责任和义务，对公民、法人和其他经济组织的利益和义务等均做了相应规定。

　　立法过程

　　根据市委决定，市人大常委会于2013年初将《北京市大气污染防治条例》列入计划。十四届人大一次会议报告关于今后五年和2013年工作的建议中，对制定该项法规作了安排，并经大会批准。

　　第1 阶段

　　市政府起草

　　从去年初开始，市政府研究本市大气污染的原因、构成，制定《北京市2013—2017年清洁空气行动计划》，广泛征求人民群众、市政府相关部门、法律专家的意见，于7月3日市政府常务会议通过，提交市人大常委会审议。

　　第2 阶段

　　市人大常委会审议

　　市人大常委会分别于2013年7月、9月、11月进行了三次审议。针对审议中提出的意见，工作机构进行了多次调研论证，召开了各类座谈会、论证会、听证会多达20几场，并到市政府相关部门进行多次调研。

　　其间，市人大在代表团活动和大会前代表活动中两次征求代表意见，还专门组织召开了三场市人大代表座谈会，直接听取意见。

　　根据委员、代表、群众、专家的审议意见，草案修改为八章129条。

　　第3 阶段

　　向市委常委会汇报

　　2013年11月14日，市人大常委会党组向市委常委会汇报修改完善的草案，市委常委会决定将法规草案交由市政协协商。根据市委交付的市政协的修改意见，市人大对草案进行了多处修改和完善。

　　21日，在市人大常委会第七次会议上通过了提请市十四届人民代表大会第二次会议审议的议案。

　　接举报不查处 可追刑责

　　草案中增加了依法追究行政部门不依法履责、查处的法律责任。环保行政主管部门和有关行政主管部门在大气污染防治工作中的不作为行为，由行政监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　大气污染致损 起诉索赔

　　针对代表和专家意见，草案对排污单位承担民事侵权责任的内容进行了修改。草案最新规定，造成大气污染危害的单位，有责任排除危害，对直接遭受损失的单位或个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门调解处理；调解不成的，当事人可起诉。当事人也可直接起诉。

　　治污“对账单” 每年公布

　　考虑到政府在公共治理机制中居主导地位，应对大气空气质量负总责，草案明确提出，各级政府应对本辖区的大气环境质量负责，并承担十余项具体防治责任，涉及财政保障、信息公开、制定排放标准、征收排污费、处置突发事件、区域防治、责任考核等职责。

　　草案修改稿中增加了政府向人大报告的条款。明确提出，市和区县政府应每年向本级人民代表大会报告本行政区域的大气环境质量目标、大气污染防治规划的完成情况，并向社会公开。

　　违法企业黑名单将曝光

　　为加大对违法行为的惩治力度，草案规定，市环保行政主管部门及相关部门负责向社会公布违反大气污染防治相关法律法规，受相应处罚的企业及其负责人名单，并录入企业信用系统。为便于公众监督，市环保行政主管部门负责确定重点污染源单位目录，并向社会公开其向大气排放污染物的监督性监测数据信息。

　　控人口入大气治理立法

　　控制人口，减少生活需求带来的污染此次也被纳入立法。草案中明确，市政府应完善和落实城市总体规划，控制人口规模，优化空间布局，合理配置产业、教育、医疗等资源，减少生活需求带来的污染。

　　公民举报 反馈处理结果

　　立法进一步完善了举报制度。草案规定，市政府应完善污染大气环境举报制度，向社会公开举报电话，明确有关政府部门的受理范围和职责。有关政府部门在接到公民举报后，应及时依法处理，并将处理结果反馈给举报人。举报内容经查证属实的，有关部门给予举报人奖励。

　　排污建设项目征公众意见

　　草案提出，新建、改建、扩建向大气排放污染物的建设项目，应依法进行环境影响评价审批。

　　建设单位应在编制建设项目环境影响报告书时向公众说明情况，征求意见。未通过环评的项目，不得开工建设。

　　对于可能发生大气污染事故的单位，应依法制定大气污染事故和突发事件的应急预案，负责应急处置和事后恢复。

　　公民可要求公开征排污费

　　草案规定，公民依法享有获取大气环境信息、参与和监督大气环境保护的权利。

　　公民有权要求市和区县政府及其环境保护部门依法公开大气环境质量、突发大气环境事件、排污费的征收和使用等信息。

　　污染大气 公民有权举报

　　公民有权对污染大气环境的单位和个人，向环境保护行政主管部门或其他有关部门举报。

　　公民发现市和区县政府及其环保行政主管部门或其他有关部门，不依法履行大气环境管理职责，或有违法批准环境影响评价文件等行为的，可向其上级政府或监察机关举报。

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