毕志强详解2014年海南省人大立法构想及实施举措

        ——访省人大常委会副主任、省人大法制委员会主任委员毕志强

        党的十八届三中全会将法治中国写入改革《决定》，“推进法治中国建设”成为我国新时期法治建设的重要目标。

        这一时代目标也对我国立法工作者们提出了新的时代要求，如何以立法来引领、推动、保障一个地区的发展？如何让立法更加契合社会前进的脚步、百姓需求的脉搏？在海南，立法工作正在受到全社会的广泛关注。省五届人大二次会议召开前夕，省人大常委会副主任、省人大法制委员会主任委员毕志强接受本报记者专访，讲述过去一年人大立法工作在“法治海南”稳步推进中所发挥的作用，并详解2014年立法构想及实施举措。

        记者：省人大立法工作备受社会关注，您能谈谈过去一年立法工作取得的成果吗？

        毕志强：去年，省五届人大法制委员会在省委、省人大常委会的领导下，认真贯彻党的十八大、十八届三中全会和省第六次党代会精神，结合党的群众路线教育实践活动加强和改进立法工作，坚持围绕大局、服务发展、突出重点、立以致用的原则，注重加强重点领域立法，着力提高立法质量，更加自觉地以立法引领和推动、保障国际旅游岛建设，全年审议并提请省人大常委会通过和批准地方性法规或法规性决定22件，立法工作取得了新进展。

        记者：能具体谈谈去年省人大立法的主要亮点吗？

        毕志强：去年，为以立法引领和推动、保障绿色崛起和国际旅游岛建设，我们主要搞好五个方面的立法。一是以促进特色产业发展为主题，完善经济立法。《海南省农产品质量安全条例》、《海南省村镇规划建设管理条例》、《海南省信息化条例》、《海南省公路条例》等，都针对相关经济领域存在的突出问题探求治本之策、规范管理秩序，体现出对特定产业领域的立法支持。如，在制定村镇规划建设管理条例时，着重推动建立全省农村地区建设的规划和管理体系，扭转我省农村建房长期无规划、无管理的局面，这对于完善具有海南特色的新型城镇化发展体制机制意义深远；在制定农产品质量安全条例时，建立健全农产品质量安全监管体制，加大对农产品产地、生产、经营的监管，规范农产品包装和标识管理，完善农产品监督检查措施，对于维护我省公众健康和保障我省热带特色农业发展十分重要。二是以建设海洋强省为导向，加强海洋立法。为了改变我省海岸带开发中一定程度上存在的无章、无序现象，保证我省宝贵的海岸带资源得到合理利用、可持续发展，我们自主起草了《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》获得通过。还修正了《海南省实施渔业法办法》，促进渔业发展。三是以谱写美丽中国海南篇章为主导，继续推进生态立法。保护好饮用水水源，是全省人民生命安全和健康的大事。去年制定的《海南省饮用水水源保护条例》，针对我省饮用水水源遭受各类污染的现象，从强化各级政府责任、建立健全生态补偿机制、加强对污染源的治理等方面进行了规范，为全省人民能够喝上干净水、放心水提供了有力的法制保障。《海南省古树名木保护管理规定》等法规，也无不体现着我们对“生态家园”的关注。四是以改善民生为主旨，促进社会领域立法。修正《海南省城镇从业人员基本养老保险条例》，放宽了享受基本养老保险待遇的条件，稳妥解决了历史遗留问题；修正《海南省燃气管理条例》，提出优先保障城镇居民用气，体现便民、惠民原则；及时制定了实施道路交通安全法办法，为省委要求开展的交通秩序整治工作提供了法律依据。针对人民群众反映强烈的交通秩序不佳的问题修订《海南省实施道路交通安全法办法》，结合我省实际大大细化和补充了道路交通行为规范和管理规范，有力配合我省道路交通秩序整治。五是以推进政治文明建设为目的，完善地方政权建设立法。认真吸收党的群众路线教育实践活动中各方面对人大工作的意见，修订了《海南省人大常委会组成人员守则》、《海南省人民代表大会议事规则》等，推动人大及其常委会改进作风、提高履职水平。

        记者：省人大常委会已制定了2014年立法工作计划，您可否谈谈主要有哪些立法项目？

        毕志强：今年，省人大常委会将深入贯彻党的十八大、十八届三中全会精神，围绕贯彻落实省委关于推动海南全面深化改革的意见和加快国际旅游岛建设的部署，更加注重加强立法创新，主要抓好五个方面的立法：一是引领和推动深化改革，增强争创中国特色社会主义实践范例的体制活力。比如制定《海南国际旅游岛先行试验区条例》，推动先行试验区的开放和建设；修订《企业法人登记管理条例》，制定《海南省农村承包土地流转条例》，修订《海南省促进科学技术进步条例》，为完善邮政服务和管理体系修订《海南省邮政条例》等。二是规范旅游市场，促进旅游业健康发展和转型升级。我们准备适时修订《海南省旅游条例》和《旅行社管理规定》等旅游业单项法规；为适应我省旅游新业态的发展需要，制定《海南经济特区自驾租赁车管理条例》。三是保障和改善民生，推进维护社会稳定的法制建设。为推动“单独二孩”政策的启动实施，将修订《海南省人口与计划生育条例》；保障老年人权益，制定《海南省养老机构管理条例》等。四是强化生态保护，建立生态文明建设长效机制。拟制定《海南省生态补偿条例》，修订《海南经济特区林地管理条例》、《海南省自然保护区管理条例》、《海南省松涛水库生态环境保护规定》，研究制定《海南中部生态核心区保护管理条例》等。五是推进“海洋强省”战略。拟修订《海南省实施海域使用法办法》，研究制定《海南省水产种苗管理条例》等。

        记者：今年在提高立法质量方面有哪些设想？

        毕志强：如何进一步提高立法质量，使我们出台的各个法规更具有针对性、实效性和可操作性，是党的群众路线教育实践活动中各方面意见较为集中的一个问题。法制委员会确定把进一步提高立法质量作为今后立法工作的一个主要努力方向，对如何围绕提高立法质量大力改进立法工作方式方法作了认真研究和总结。主要的措施，一是要加快转变思维方式，提高运用特区立法权的能力和水平，加强立法创新，并把创新的立足点放在发挥海南特有的优势上，这样才能够在解决海南发展的重大问题上有所作为。立法实践中，许多难啃的“硬骨头”，要运用特区立法权这一“利器”去“攻克”。二是要进一步推进民主立法、开门立法，在立法中践行党的群众路线。健全公众参与立法、人大代表参与立法、专家学者参与立法的机制，深入基层，更多更好地运用立法听证、立法中评估、法规草案公开征求意见等形式直接听取群众意见，也要更好地利用有关专家学者等智力资源。三要走“精细化立法”的路子，紧紧围绕解决实际问题，写好“关键的那么几条”，突出重点，繁简得当，主要条款要做到能具体尽量具体、能明确尽量明确，确保每一项制度“可执行、易操作、真管用”。四是要改进法规草案的起草机制，积极探索法规起草的新渠道。比如对一些理论性、专业性比较强的法规，就可以邀请或吸收有关方面的大专院校、科研机构、专家学者起草。五是要继续探索常委会在立法工作中发挥主导作用的机制和方式，完善工作流程，提高立法工作组织协调水平，保证立法工作整体有序、协调、高效运行。要注重发挥有关部门、团体、研究机构各自优势，在更高水平上形成立法工作合力。希望广大群众和有关单位关注本届省人大常委会立法规划的实施，为高质量地完成各个立法项目献计出力。（本报海口2月6日讯）

        海南地方立法介绍

        一、海南地方立法的权限

        海南地方立法作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，主要有下列立法权限：

        1、经济特区立法权。1988年4月13日七届全国人大第一次会议通过的关于建立海南经济特区的决议，授权海南省人大及其常委会制定经济特区法规，在本经济特区内施行。《立法法》再次规定了特区授权立法。海南经济特区立法权是伴随海南经济特区设立而专门赋予的一项重要权力。

        2、省级人大及其常委会立法权。海南省人大及其常委会享有宪法及其他法律明确规定的省级人大及其常委会立法权，而且是唯一拥有“两个立法权”的省级立法机关。

        3、较大市立法权。海口市人大及其常委会拥有较大市立法权。其制定的地方性法规，需报省人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会和国务院备案。三亚市和三沙市虽为地级市，但不属于《立法法》规定的“较大的市”，没有立法权。

        4、民族自治地方立法权。陵水、乐东、白沙、昌江、保亭、琼中六个自治县的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例，报海南省人大常委会批准后生效。

        二、海南地方立法的特点

        正确把握海南地方立法的特点以及由此而产生的立法要求，对于用好用足“两个立法权”至关重要。

        1、自主性。海南省人大及其常委会在制定特区法规时，只要遵循国家有关法律和国务院行政法规的原则或立法精神、立法宗旨，就可以根据海南经济特区的具体情况和发展改革的实际需要自主地制定法规，在具体条文上作出一些不同于法律、行政法规的变通性、创制性、填缺性规定。

        此外，六个民族自治县的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，自主立法的空间也较大。

        2、试验性。海南省人大及其常委会可以根据本地方的具体情况和实际需要，就法律或者行政法规尚未制定的事项，先制定地方性法规。其目的之一就是让海南充分利用授权性立法和职权性立法，就全国人大及其常委会或国务院暂不宜制定法律或行政法规的事项先行立法，在海南经济特区或整个海南省所管辖的行政区域内实施。这表明，海南的立法特别是授权性立法具有明显的试验性、前瞻性和探索性。

        3、灵活性。根据规定，海南可基于自身的具体情况和实际需要，灵活运用不同的立法权，采取多样的立法形式进行立法。既可以以授权性立法主体的身份制定特区法规，又可以以职权性立法主体的身份制定分别适用于海南省、海口市的地方性法规和规章，还可以制定分别适用于六个民族自治县的自治条例和单行条例。可以说，立法手段灵活，立法形式多样，这在全国是绝无仅有的。

        三、海南地方立法的基本程序

        严格、科学的立法程序，是立法的权威性所要求的，也是立法效率和立法质量的基本保障。就我省地方立法而言，法定立法程序主要是：

        1、准备

        一是制定立法规划和计划。根据需要和可能，区别轻重缓急，有计划、有重点、有步骤地进行。做到年度有计划，五年有规划，长远有纲要。《海南省制定与批准地方性法规条例》根据《立法法》规定：“省人大常委会法制工作机构负责编制地方立法规划草案和年度立法计划草案”。每届省人大常委会立法规划须经省委批准，这是体现党对立法工作领导的重要方式。每个年度的立法计划根据立法规划编制，并经省人大常委会主任会议批准实施。

        二是起草法规案。作出起草决策，组织起草班子，进行调查研究，拟定法规框架，起草法规条文，征求各方意见，重大问题报告，形成正式草案。

        三是明确立法技术要求。根据法规内容确定结构方式以及立法目的、适用范围、权利义务、法律责任、实施日期等。

        2、提出

        提出法规案的主体有两类:一是有关国家机关。在代表大会期间，可由大会主席团、人大常委会、专委会、省政府提出法规案；在常委会期间，可由代表大会主席团交付办理，或由人大常委会主任会议、专委会、省政府提出法规案。

        二是代表团或代表联名。省人民代表大会期间，一个代表团或10名以上代表联名可提出法规案；5名以上常委会组成人员联名可向常委会提出法规案。

        3、审议

        提交代表大会审议，应经表决将法规案列入会议议程、全体会议听取提案人说明、代表团审议、有关专委会审议、法制委员会统一审议等程序。

        提交常委会审议，应经表决将法规案列入表决会议议程、全体会议听取提案人说明、分组审议或联组审议（有关单位派人介绍情况）、（有关专委会审议）、法制委员会统一审议、主任会议审议等程序。

        4、表决

        表决，是对赞成、反对、弃权的一种表态。表决依照以下规定进行：（1）公开表决。（2）少数服从多数（过半数方的通过）。（3）表决方式，可采取投票、举手或者其它方式。（4）表决结果由会议主持人当场宣布。

        5、公布

        法规案经表决通过后，由人大常委会公报或党报公布标准文本。

        立法程序，还涉及提案的撤回、法规草案三审制、表决未通过的处理等规定。(省人大法工委提供)