分析称京津冀“各怀私心” 需缩小落差利益共享

　　2月26日习近平总书记在北京主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报时强调指出，实现京津冀协同发展，是一个重大国家战略，要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子来。目前京津冀协同发展已经成为社会各界广泛关注的热点话题，如何冷静认识京津冀协同发展、京津冀一体化还面临哪些挑战等，需要各界认真思考讨论。

　　4月11日，半月谈杂志社邀请马晓河、张占斌、陈耀、张贵和王辉等专家，来自河北涿州、天津武清等地的基层干部，以及新华社北京分社、天津分社、河北分社的领导和记者，围绕京津冀协同发展的功能定位、产业布局、政府和市场关系等话题进行研讨。本专题是大家研讨和半月谈记者调研的综合成果，现刊发，以飨读者。

　　打造中国经济第三增长极

　　推进京津冀协同发展，必须抓住这个重大国家战略的实质，了解实施这个战略的背景，廓清京津冀各自的定位。

　　新格局

　　“现在大家有一个共同的意愿，就是加强合作。”中国社会科学院工业经济研究所研究员陈耀说，三地已经到了共存共荣的时刻，这其中核心是解决首都“大城市病”的问题。拥堵的问题、雾霾的问题、高房价的问题，以及其他资源约束的问题，这些都是由于人口等过度聚集导致的。

　　河北工业大学京津冀发展研究中心常务副主任张贵认为，北京必须要疏解城市功能，主要涉及转移传统的制造业、劳动密集型的产业、污染环境和能耗高的产业，以及非首都功能的部门和事业单位等。

　　“有一种落差在北京周围能明显地感受到，有些人称之为北京周围的贫困带。”新华社河北分社副社长、总编辑王文化说，他在河北和北京采访时，经常是一山之隔，甚至是一路之隔，就差别很大。像北京的大兴，天津的武清、宝坻等，发达程度超过河北很多地级市。北京的资源吸附力太强大，环北京的河北不少地区发展滞后，亟须与京津实现协同发展，共同进步。

　　国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁说，很多人提起特大城市，都特别强调这些城市对周边地区的辐射和带动作用，其实这是因城市而异的。珠三角的发展确实和香港有关，长三角的发展和上海有关，但京津冀地区至少在完成工业化进程中，北京的辐射带动作用并不明显。这一轮京津冀协同发展，一方面要解决北京的发展困境问题，另一方面必须使京津带动区域整体提升，尤其是要解决环京津的河北贫困带的发展问题。

　　事实上，京津冀协同发展的意义并不限于本地区，打造中国经济增长第三极是这一战略上升为重大国家战略更重要的旨归。国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河说，这一地区有我国最具增长潜力的城市圈，其潜力比长三角和珠三角都要大。

　　“中国经济到了一个新的增长阶段，长三角珠三角已经得到了较好的发展，第三极在哪里？我想就在京津冀，必须打造好中国经济这一新的增长极，提高参与全球竞争的能力。”国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员王辉说，京津冀地区具有很好的资源要素条件，尤其是北京的高科技产业、天津的港口等，优势很突出。但目前潜力并没有充分发挥，实行京津冀协同发展战略，有利于整合资源，激发内在潜力和活力，让这一地区成为真正意义上的第三增长极。

　　新背景

　　京津冀协同发展，是在国家推进新型城镇化、中国经济转型升级、全面深化改革的重大背景下提出来的，这让这一战略起点很高，同时也责无旁贷地承担起相应的探索、引领作用。

　　新近发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出，建立城市群发展协调机制，要优化提升京津冀、长江三角洲和珠江三角洲等东部地区城市群。专家表示，城市群能够在不降低大城市效率的同时，防止单一城市片面扩张带来的“城市病”问题，同时也可避免土地浪费、生态环境被破坏等一系列问题。

　　“京津冀一体化发展应该让一体化的红利更多地惠及这个区域当中的各类中小城市和小城镇，避免以往发展上的一些问题，京津冀一体化发展要充当新型城镇化发展的试点、示范。”王辉说，无论是探索城市群的发展，还是探索大城市与中小城市、小城镇的协同发展，都应该是京津冀一体化的应有之义。

　　京津冀地区与全国其他地方一样，面临转型升级的问题。在一体化的过程中，京津冀必须进一步淘汰落后产能，改善环境，科学发展。马晓河说，以河北为例，到2017年将压减6000万吨钢铁、6000万吨水泥、4000万吨煤、3000万标准重量箱平板玻璃。“粗略估算，几百亿的财政收入没有了，几千亿的GDP没有了，这些损失光靠河北来支撑恐怕是不行的，必须要三地共担，因为河北此举所带来的环境改善效益将来肯定也是区域共享的。”

　　在淘汰落后产能的同时，要以创新引领经济升级发展。京津冀地区大学多、研发机构多，是我国最具备创新条件的地区。京津冀一体化将有利于进一步整合创新资源，提升创新协同能力，促使该地区成为全国乃至全球的创新示范区。

　　专家表示，在转型升级的过程中，京津冀地区还应该更多地发挥生态、人文的推动和引领作用，在干部考核和绿色GDP发展等方面加强制度建设，带动区域整体升级发展，并为其他地方提供可资借鉴的经验。

　　国家行政学院经济学教研部主任张占斌说，中国经济走到今天，必须向更高的阶段迈进，这也对京津冀协同发展提出了更高的要求。

　　他表示，今年是全面深化改革元年，京津冀三地应该抓住这一重大机遇，大胆探索。市场机制的完善、社会治理能力的提升、利益协调机制的优化、政府管理的科学化等各个方面的改革探索，都应该在京津冀协调发展过程中不断推进。

　　新华社北京分社常务副总编崔军强表示，京津冀一体化的成功与否，取决于改革在京津冀地区推进的情况。如果改革步伐不断加快，改革措施落到实处，京津冀协同发展就没有解决不了的难题。

　　新定位

　　廓清京津冀各自的定位，是顺利实现这一国家战略的前提。

　　马晓河说，北京要对城市功能进行“瘦身”，坚持和强化全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能。天津要强化北方经济中心、现代制造业中心功能，此外可以作为北京的研发转化基地和北方的重要交通枢纽，发展区域性服务业。河北的产业功能定位应该是：先进制造业、原材料加工、机械装备、能源储备等，可以作为京津的产业转移基地、生态屏障、科技转化基地，两个城市的休闲度假区等。

　　在空间布局上，在北京、天津以北应该是生态经济带；北京—保定—石家庄一带是先进制造业带；南部地区，像邯郸—沧州这一带应该是基础制造业基地；沿海一带，应该是重化工产业带；北京—廊坊—天津一带应该是高科技带。

　　这样就会发挥三个作用，一是减轻城市群的环境资源压力，在最大空间内配置要素，同时又使城市功能向周边辐射；二是优化京津冀地区的公共资源和产业资源配置，形成分工合作、优势互补、协同发展的格局；三是形成一个现代化的城市群，在环渤海地区打造新型城镇化示范区。

　　张占斌表示，要好好研究产业之间的关系，最好的协调发展是能够发挥各自特色，同时又能相互配套，在产业上不是重复竞争，而是错位发展，这样的话大家的日子都会过得很好。现在还有很大的提升空间，比如河北离北京很近，按理说在粮食和蔬菜供应上更有优势，但目前来说还不如山东搞得好，这说明里面有许多问题需要我们去研究解决。

　　陈耀说，实现一体化的协同发展，需要各个主体间的互补性，如果完全是均质的，一体化的要求就不会很强烈。这个互补性就是资源禀赋等有差异，互有需求。现在看来，京津冀之间的互补性是比较突出的。北京是政治文化中心，它的科技资源、要素资源非常具有优势，天津在制造、港口这方面非常突出，河北则地域广袤，是京津的腹地。在这样的基础上，京津冀协同发展的前景应该很好。这一国家战略的成功实现，将带动京津冀地区迎来更加美好的明天。(记者何晏 关桂峰)

　　让市场发挥决定性作用

　　京津冀协同发展存在哪些问题？动力何在？参与研讨会的专家普遍认为，最主要的问题是存在一些思维误区，该地区要协同发展，离不开政府推动并创造必要的条件，但关键还是要靠市场。只有打破行政分割，让市场在区域资源要素配置中发挥决定性作用，这一重大国家战略才能真正取得成效。

　　“一亩三分地”误区

　　“在现在的区域经济版图中，京津冀地区的重要性有所下降。”中国社会科学院工业经济研究所研究员陈耀说，改革开放之前，我国有三大经济重心，一个是以上海为中心的长三角地区，一个是京津冀地区，还有一个是辽中南地区。改革开放后，珠三角地区快速崛起，长三角地区强势发力，京津冀作为一个整体发展不尽如人意。

　　陈耀认为京津冀发展经历了三个阶段。第一阶段是2004年以前，北京和天津为谁是京津冀的龙头、谁是经济中心而争论不休；2004年以后进入第二阶段，这个时期明确把天津定位为北方经济中心，尤其是滨海新区上升为国家战略后，天津的发展非常快；第三阶段是从今年开始，在国家的大力推动下，京津冀一体化进入到一个实质性的行动阶段。

　　“我理解一体化就是要素自由流动，基础设施、公共服务同城化，产业协调发展，经济社会融合。”国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河说，我们现在离这个目标还很远。“京津冀三地之间缺乏协调机制，每个地方都是‘一亩三分地’思维，自己搞自己的，三地之间的要素资源配置关联度不高。”

　　专家们表示，相较于我国另外两大经济中心——长三角和珠三角，京津冀地方的区域协调发展做得不是很好。

　　国家行政学院经济学教研部主任张占斌说，珠三角在一个省内，协调难度相对较小；长三角虽然涉及三个省级行政区，但上海是龙头，在政治上和经济上都有巨大的牵引作用，也容易协调；京津冀地区则不同，有京津双核，很多时候想协调也协调不起来。

　　正是由于这些原因，京津冀三地在功能定位和产业布局等方面存在诸多交叉和重叠，长期难以解决。国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员王辉说，从2003年以来，京津冀协同发展的问题不仅没有得到缓解，而且还有所退化。

　　“根据我们所做的研究，2003年时京津冀产业重构主要是京津之间的问题，这两大城市之间的产业重构程度比较高，与河北之间产业的差异性相对较大。现在京津产业之间重构程度在降低，但天津和河北之间的产业雷同在增加。”王辉说。

　　政府做什么

　　目前，京津冀协同发展的焦点问题是首都功能疏解和产业转移，与会专家和地方官员对此也十分关注。张占斌说，按照北京市的新定位——政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，很多产业不符合这个定位，应该转移出去，配置到其他地方。

　　“北京希望转移出去一些产业，河北也希望承接一些产业，但双方在认识上还是有差距。”河北省涿州市发改局局长徐亚东说，北京转移出来的可能大部分是高耗能、高污染企业，而河北希望承接一些更好的资源。

　　不过北京也有北京的难处。北京市社科院副院长赵弘说，北京的资源实际上很大一部分是中央资源，包括中央单位、国务院单位、中央军委单位，还有大医院、大学、大企业、科研机构等等，背后都是中央部委，作为地方政府，北京要调控这些资源也是很困难的。

　　“我认为，在国家层面应该有一个宏观上的规划，明确河北哪些区域承接哪些功能、哪些产业，否则各县市都在到处乱跑乱撞，可能会形成无序竞争，带来严重内耗。”徐亚东说。

　　专家们也表示，政府在京津冀协同发展上确实需要发挥更好的作用，主要包括明确不同地区的功能定位、做好产业规划、推进区域基础设施衔接、提供更为均衡的公共服务、共同治理环境等。

　　赵弘说，京津冀协同发展必须要加快推进三地的硬条件和软条件对接。“硬条件就是基础设施，包括北京与周边城市的城际铁路等；软条件就是制度，包括高考制度、养老制度、医疗制度等等，要消除这些阻碍区域一体化的制度瓶颈，完善公共服务。”

　　王辉认为，理想的城市群，资源配置应该像西式婚礼上香槟塔的模式，香槟倒在最上面的杯子，满了之后在自然力的作用下溢出到下一层的杯子，直到每个杯子都是满的。资源配置也应该是这样，市场机制会让它流向最合理的地方。在京津冀地区还很难达到这种状态，谁的嗓门大、谁的行政地位高，就可以在资源配置中发挥更大的作用。

　　因此，政府除了要做好规划和制度的衔接之外，自身也需要改革。“京津冀协同发展这么多年没有实际的突破，关键就在于体制机制深层次的原因。”王辉说，只有在全面深化改革背景下，切实转变政府职能，才能真正实现京津冀协同发展。

　　关键在市场

　　参与研讨的专家们普遍认为，京津冀协同发展不尽如人意的关键，是这一地区的行政力量过于强大。“制约京津冀发展的症结应该说大家已经有比较明确的共识，就是政府的力量超强，市场作用相比长三角和珠三角有明显的不足。”王辉说。

　　相关数据也可以印证这一点。2013年，北京的全社会固定资产投资中民间投资占比是34%，天津是50%，河北是78%；再看长三角和珠三角，不仅有较多的外商投资，民间投资的占比也很高，江苏是68%，浙江是61%，广东是56%。这说明，京津冀地区尤其是北京、天津两市，政府和国企投资明显偏高，行政力量在当地经济发展中举足轻重。

　　其结果就是行政区经济带来的市场割裂。河北工业大学京津冀发展研究中心常务副主任张贵说，京津冀协同发展最大的瓶颈是没有构建起一个富有活力的、统一的区域市场。表现为生产要素不能自由流动和迅速集结，生产活动不能对接协作，更不能互补互助。

　　“这个地方国有企业占比比较大，民营资本比较少；特大企业比较多，中小微企业比较少；没有建立一个统一的区域性的市场游戏规则。”张贵说，一定要引导民营经济发展，增加市场活力，这是统一市场的基础和最大动力。

　　赵弘表示，今天的协同发展一定要考虑一个背景，就是市场经济。计划经济时代，我们可以靠行政命令让企业和事业单位搬迁，但现在必须要考虑它的可行性、代价、成本甚至后果。

　　专家们认为，实际上只要做好基础设施对接、公共服务对接、各种制度对接，市场完全可以实现资源流动，在促进京津冀协同发展上发挥决定性作用。

　　新华社天津分社副总编辑张涛说，随着京津城际铁路的开通，两个城市之间的联系越来越紧。比如天津的很多旅游景点，90%以上都是京字头的大巴；去年天津吸引的内资中来自北京的占了30%，口岸进出口货物中来自北京的超过了20%。“所以，只要把基础设施和公共服务一体化先做好，功能的疏解和产业的转移依靠市场力量就可以实现。”(记者高远至 齐雷杰)

　　向制度创新要动力

　　京津冀协同发展提出多年，但进展缓慢，合作仅限于“零星”。此次在国家的大力推动下，京津冀协同发展被提升为重大国家战略，面临前所未有的机遇。但在繁荣与贫困并存、发展与污染同在的情况下，该地区要携手共进仍需破除重重障碍。研讨会上，专家们一致认为，相关体制机制建设是京津冀协同发展的根本动力，他们也为此提出了许多具体建议。

　　顶层协调 改革推进

　　“今年是全面深化改革元年，破解京津冀三地协同发展难题，必须用改革的办法。”国家行政学院经济学教研部主任张占斌表示，京津冀地区有两市一省，北京还涉及各个部委，有了高规格的协调机构，许多问题才可能得到解决，否则很难迈开步子，再美好的设想也会原地踏步。

　　中国社会科学院工业经济研究所研究员陈耀也认为，当前最关键的是要建立协调机制。“从现在的实际情况来看，必须要有一个上级权威部门牵头的协调机构，没有这样一个机构，谁的声音大就听谁的，那还是突破不了以前面临的那些难题。”

　　专家们普遍表示，京津冀地区面临的一个主要问题就是行政力量强大造成地区经济分割严重，解铃还需系铃人，现在需要更高一层的行政力量来打破这种格局，从而让市场在资源配置中发挥决定性作用。

　　“我设想，国务院可不可以搞一个区域政策委员会，其作用包括制订规划、协调区域政策、发起共同基金等，它是一个议事性机构，而不是职能部门。如果在国务院层面有这样一个机构，那对协调三地政府的工作将会十分有利。”陈耀说。

　　国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河则更关注基础设施建设的协作。他说，能不能成立一个专门统筹协调跨地区基础设施建设的机构，三地每年按各自GDP的一定比例拿出一部分钱，交给这个机构，用于跨地区的公共基础设施建设，共建共赢。

　　“跨了好几个省的大巴黎区就有这样一个机构，它掌握一定资金，对各个省区之间的公共基础设施进行统一建设，效果很好。”马晓河说，我们可以学习一些国家在这方面的成功经验。

　　国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员王辉认同需要政府协调机构，不过他同时认为，仅靠政府协调机构是不够的，还要发挥专家、公众的作用，调动不同层面在公共服务供给、生态环境治理等方面积极性。“如果认为京津冀协同发展只是政府的事，那还是不能走出死胡同。”

　　另外，专家们还建议，必须对地方的考核评价机制、财税体制等进行改革，“否则，屁股决定脑袋，大家还是要争着上项目，这样协同发展将难有实质性成果。”河北工业大学京津冀发展研究中心常务副主任张贵说。

　　优化分工 利益共享

　　面对雾霾频发和发展困境，“同呼吸、共命运”的高发展关联度已成京津冀共识。但涉及产业转移和优化布局时，三地又“各怀私心”。

　　曾参与京津冀相关规划调研工作的南开大学滨海开发研究院副院长刘刚认为，京津冀要在区域经济一体化背景下对各自的发展目标进行调整，形成共识，共同确立具体可行的产业发展战略及规划，制定产业发展“负面清单”，实现分工合作、错位发展。

　　不过，这样的理想方案落实起来可能会面临一些困难。张占斌说，北京的许多企业、许多单位确实应该搬迁，但是话好说，真正让谁搬的时候就没那么容易。“一个比较可行的办法是，先控制增量，新的产业布局一定要符合协同发展的要求，然后逐渐地消化存量。”

　　消化存量也应建立一个利益共享机制进行激励。“比如能不能建立地方与地方之间的分税机制。现在中央和地方之间有分税机制，但地方之间没有，导致一个企业转走了，当地的财税收入就全没了，这肯定会带来阻力。”王辉说。

　　北京市社科院副院长赵弘则建议，可以设立京津冀产业转移的引导基金。“对功能疏解和产业转移应给予一定的利益补偿，比如搬迁出去的企业可获得适当的财税返还和奖励，员工可获得一定的补偿等。”赵弘说，现在是市场经济，政策目标需要靠利益推动而不是行政命令来实现。

　　此外，合作共建产业园区等空间节点，也是地区之间实现利益共享的一条重要途径。张贵建议，可沿原来的京津塘高速公路，布局系列科技产业园区，形成京津科技新干线，使其成为京津冀三地协同发展的空间载体。

　　正在建设的北京新机场也是一个重要的空间节点。陈耀介绍，新机场的直接投资达七八百亿元，带动投资更多，其范围也跨越了北京与河北，现在河北方面已经围绕机场开始布局临空经济。

　　“临空新经济区不能是北京自己建设，应该跟河北一起，共同进行临空经济区的规划。”陈耀说，我们认为这个临空经济区在河北的面积可以大一些，它应该成为京津冀地区非常重要的一个增长极和推动京津冀协同发展的共同抓手。

　　缩小落差 共享资源

　　京津冀公共服务水平的巨大落差，是京津冀协同发展的一大障碍。参加研讨的专家指出，很大程度上是由于这个原因，北京要转移产业、外迁人口困难重重，没有北京市民愿意放弃自己的户籍，成为河北某个城市的居民。

　　“北京教育、医疗等条件好，河北、天津与之相比落差较大。不把这个问题解决好，我肯定不愿到河北去。”在北京一家企业上班的张女士直截了当地说。

　　半月谈记者在采访中还了解到，随着数十万北京人口到河北燕郊居住，当地教育面临巨大压力。每年适龄小学生增长2000多人，学校里几乎每间教室都挤得满满当当，甚至连下课上厕所都得举手示意老师，一个个排队有序进出，以防发生拥挤。

　　对于京津冀三地“居户分离”的人来说，现实中面临的问题远远不止教育。一些居住在河北的北京市民告诉记者，由于医保关系在北京，所以尽管当地医院方便，但也不得不选择到北京看病，否则很难报销。

　　马晓河说，三地要构建一体化、同城化的基础设施和公共服务体系。“当人们在保定住和在北京住生活质量一样的时候，人口才不会向北京过度聚集。在欧洲，一些大城市周边的小城镇生活舒适度更高，人口分散，就是因为保障了公共服务的均等化。”

　　“优质公共服务资源的存量转移难度较大，可在增量上做文章。”张贵认为，应推动北京优质公共服务资源的新增部分落户周边地区，以多种方式向周边辐射和延伸，同时北京周边地区自身也要加大医疗、教育的投入，通过自身努力不断缩小与北京的差距。

　　张占斌说，优化公共资源的配置总体需要较长时间，但有一些领域，比如交通、通讯的互通互联可以先做起来。“北京、天津到唐山、张家口、承德、保定、石家庄等城市的城际列车可以加快开通，这样既有利于地区经济发展，也有利于资源在三地之间的流动和共享。”(记者刘元旭)

　　燕郊之痛——京津冀不协同症候缩影

　　燕郊，距离北京市中心直线距离30公里，隶属河北省三河市，与北京通州只隔着一条潮白河。这个原本普普通通的北方小镇，被突然涌入的数十万北京上班族彻底改变。仿佛一个孩子一夜之间长成了一个青年，却仍然穿着小时候的衣服，其别扭和难受可想而知。

　　这就是燕郊，一个京津冀地区发展不平衡、交通不对接、制度相分割等不协同症候的缩影。

　　“都说北京工作是朝九晚五，我看是朝五晚九”

　　早上，不到六点半，从燕郊开往北京市内的814路公交车已开始密集发车，大约一分多钟就会开来一辆。车站前排起了10多米的长队，满载60多人的公交车一辆辆开出去，但队却越排越长。7点过后，长长的队伍已经排到了超大型社区上上城门口。

　　814车队的一名负责人告诉记者，他从队尾走到队首，发现长队足足有80多米，一百七八十人。虽然公交车一辆接一辆密集发出，但队伍直到8点依然未见缩短。上上城小区入口处一名保安介绍，队伍最长时能排过小区门口，超过100米。

　　“曾经有乘客打电话投诉814路公交车队，反映乘车难问题。但你可以看到，高峰期公交车一辆接一辆开来，这已经不是车队本身的问题了。北京的轻轨不延伸到燕郊，单靠公交车运力，乘车难、上班时间长等问题根本无法缓解。”车队负责人说。

　　记者在排队的人群里发现了五六名头发花白的老大爷，他们排在队首，不时向路口张望。原来，他们是在替子女排队，只为了让孩子多睡一会儿、吃完早点上车。由于常年替儿女排队候车，不少老人每天早晨见面，互相都熟了，成了“队友”“排友”。

　　一位来自黑龙江省的大爷告诉记者，他和老伴退休后就搬来燕郊陪着女儿居住，每天早晨老伴为孩子做饭，他则早早起床到公交车站替孩子排队候车，至今已持续了三四年时间，“就是刮风下雪也不间断”。

　　“现在谁家都是一个孩子，每天上班路上就要花费三四个小时，工作又辛苦，父母能帮点就帮点。都说北京工作是朝九晚五，我看是朝五晚九，有时候赶上北京市区堵车，或者碰上雨雪天气，孩子回来都晚上10点了。”老大爷说。

　　“最后一排的学生，肚子顶着课桌，脊背靠着墙壁”

　　冶金小学是燕郊一所普通小学，目前有1200多名学生。校长聂雪鹏说，2006年时学校只有500多名学生，最近几年暴增一倍多，其中绝大多数都是外来人口子女。生源激增使每个班都容纳了七八十人，二年级一个班最高峰达87人，现在还有85人。

　　“教室里除了必要的安全疏散通道外，没有一点富余空间。最后一排的学生，肚子顶着课桌，脊背靠着墙壁。”聂雪鹏说，这些年能深刻感受到北京人口外溢疏解给燕郊带来的冲击。人口外溢过快，承接地教育设施和师资一时难以匹配，必然带来问题。

　　记者走访燕郊实验小学、汇福小学、第六小学等多所小学，发现这些学校全都“人满为患”，教室里桌椅摆得密密麻麻。大部分班额都超过80人，一些班级一度超过90人。有的学校每个年级多达12个班，整个学校超过4000人。

　　超大班容量、超大规模学校不仅影响教育教学质量提升，而且使安全压力凸显、管理难度大增。为防止学生磕碰、踩踏等意外事故发生，学校校长和教师不敢有丝毫松懈。据一些校长和老师介绍，只要有孩子在校园，校长就要从早到晚死死盯着。

　　甚至下课后，老师也在教室里盯着。哪个学生想上厕所要举手示意，老师批准后依次排队上厕所，防止下课后一哄而散发生拥挤和磕碰。学生上下楼时，都有老师在楼梯口、拐角处等站岗维持秩序，提醒学生不要猛跑推搡，防止拥挤、跌倒、踩踏等意外发生。

　　“隔了一条潮白河，各种政策不衔接”

　　今年85岁的段德午是北京航空航天大学退休教师，老伴党女士是北航幼儿园退休老师。目前两个女儿移居国外，儿子也在异地退休，老两口选择了在燕郊的燕达国际健康城养老。“我们在北京有房子，但是喜欢燕郊的养老环境。”段德午说。

　　健康城里的燕达金色年华健康养护中心，是燕郊国家高新技术产业开发区承载北京产业外溢重点扶持的养老项目，许多在此养老的老人都是北京人，他们看中的是这里完善的服务和就近的医疗设施，但是异地看病报销难却是一个“硬伤”。

　　段德午说，老伴多病，主要在附近的燕达医院或燕郊人民医院看病，但不是急诊难以报销，急诊也只能先垫付再回北京报销，来回折腾，十分繁琐，如果医保能异地即时结算就好了。

　　段德午老人提到的燕达医院是河北唯一一家民营三级甲等综合性医院。当初建院时，目标病员主要是北京人，而现在因行政区划阻隔，虽然医疗价格比北京便宜，可在河北生活的北京上班族就是享受不到，医院病源还是严重匮乏，每年都处于巨额亏损状态。

　　“北京大医院人满为患，不少患者号都挂不上，苦不堪言，医生也高负荷工作，但在30公里之外的燕达医院，核磁检查仪器等大型医疗设备都闲置着睡大觉。”燕达医院副院长周怀龙说，真是“隔了一条潮白河，各种政策不衔接”。

　　“普通汽车的旧轮胎，承载着F1赛车的发动机”

　　福成五期是燕郊城中村改造后建成的大型社区，有63栋居民楼和582家商铺。社区片警臧朝贤告诉记者，小区人口保守估计有5万人，本地户籍人口只占2%左右。外来人口背景复杂，互不熟悉，遇事没有人居中调处，治安案件高发。

　　“以前值夜班时还能多少睡会儿觉，进入2014年后，每次夜班整宿都不能合眼，前段时间仅一个夜班就接到两起强奸案、两起群殴案、一起传销被困求助报警。”臧朝贤说，仅处理案件就让人疲于应付，其他工作根本无暇顾及。

　　据三河市公安局统计，燕郊3个派出所分别管辖着20多万人口和数千家商铺，每年案件量占全市总量的70%还多。

　　燕郊行宫东大街派出所所长辛军告诉记者，所内只有17名正式民警，去年接警量却高达7500多起，刑事拘留、行政拘留、罚款等处罚362人。现在，派出所每天有效接警量少则三四十起，多则五六十起，无效接警量更是有效接警量的三四倍。

　　“普通汽车的旧轮胎，承载着F1赛车的发动机”，这是燕郊民警对当地治安压力的形象比喻，他们说，时间长了，肯定要出问题。

　　行宫东大街派出所副所长张良说，2015年福成六期等5个大型住宅区启用后，燕郊还要增加近10万人口。现在干警基本上都难以正常休息，有的民警连续忙碌一个多月都没空和家人好好一聚。将来辖区人口更多，民警不眠不休也难以应付。(记者齐雷杰 宋强)

　　国外多中心城市群的启示

　　城市群是不同城市在一定空间内有机联动、优势互补从而一体化的结果。国外城市群大多经历了数十年的发展，在很多方面已趋于成熟，成为影响整个国家乃至全球的经济力量。其中的发展经验值得借鉴。

　　国外三大多中心城市群

　　国外的多中心城市群，以美国大西洋沿岸城市群、巴黎城市群和日本东海岸城市群最富有特色。其中美国大西洋沿岸城市群产业分工布局最完善，巴黎城市群在人口与土地规划上最具合理性，日本东海岸东京城市群交通港口一体化最为明显。这些区域都在国际经济舞台上扮演着极为重要的角色。

　　美国大西洋沿岸城市群，是世界上首个被认可的城市群。它以纽约为中心城市，从北向南跨越10个州，由波士顿、纽约、费城、巴尔的摩、华盛顿和40多个中小城市组成，几乎囊括美国东北部所有大城市以及部分南部城市。该区面积占美国国土面积不到1.5%，却集中了20%左右的美国人口，制造业产值占全美30%以上。

　　城市群中各城市都有明显的个性特征，都有占优势的产业部门，发挥着各自特定的功能。比如纽约作为美国和国际大公司总部的集中地，其优势体现在金融、贸易和管理等方面。费城是美国东海岸主要的炼油中心和钢铁、造船基地。波士顿则以高科技行业为主，是仅次于硅谷的美国微电子技术中心。华盛顿以政府行政职能为主。巴尔的摩发展了钢铁、造船和有色金属冶炼等工业。各大城市实现了生产要素的合理配置，形成了城市群巨大的整体效应。

　　巴黎城市群由巴黎市和埃松、上塞纳、塞纳—马恩、塞纳—圣德尼、瓦尔德马恩、瓦尔德兹、伊夫林7个省组成。全区面积约1.2万平方公里，人口1100万。从空间形态上看，20世纪60年代以前，巴黎以市区为中心，呈同心圆向外扩展，由此导致城市中心过度集中和拥挤。1965年的城市规划和地区整治战略规划提出，在巴黎外围塞纳河两边轴线上建设8座新城，总规模达到当时巴黎建成区的2倍。

　　此后，多中心和卫星新城的空间组织思路和原则开始大范围流行。从城市分工与布局来看，郊区工业在巴黎大区的地位相对稳定，成为巴黎工业集聚区。远郊还形成了明显的专业分工，如西郊的汽车工业，南郊的航空、电子工业，东郊的基础化学、制药工业等。

　　同时，巴黎城市群适应高科技产业的发展，在南部形成高新技术开发中心，拥有众多高等院校和研究机构。金融保险业、商业性服务业和运输业等第三产业，在郊区特别是近郊也相当发达。

　　日本东海岸城市群从东京湾的鹿岛开始，经千叶、东京、横滨、名古屋、大阪、神户直达北九州的长崎，面积占全国总面积的20%，人口却占全国总人口的61%。东京—大阪城市群是日本经济最发达的地带，集中了全国工业企业和工业就业人数的三分之二，工业产值的四分之三和国民收入的三分之二。同样，这里也是全国政治、经济、文化、交通的中枢，全国80%以上的金融、出版、信息、教育和研究开发机构分布在该区内。

　　多中心 巧布局 强协调

　　从世界各大城市群的空间布局来看，由一极转向多极是普遍的趋势。在发展较好的各大城市群中，某个城市的功能可能较为单一，但是其整体却相当具有竞争力。专家建议，北京应当转变目前的单极空间布局结构，进一步分化城市功能，在环首都圈打造多个功能定位较为明确的卫星城，向多中心城市群转变。

　　从推动城市群发展的内部结构看，产业整合和生产力的合理布局至关重要。尤其需要发挥中心城市在产业结构调整中的先导创新作用，使周围地区获得发展契机。比如纽约在美国大西洋沿岸城市群中就起到了这样的创新引领作用。

　　同时，该城市群多个港口间也形成了合理的分工定位：纽约港是商港，以集装箱运输为主；费城港主要从事近海货运；巴尔的摩港作为矿石、煤和谷物的转运港；波士顿以转运地方产品为主。日本东京城市群内，城市间功能分工也十分明确。如千叶为原料输入港，横滨专攻对外贸易，东京主营内贸，川崎为企业输送原材料和制成品等。

　　包括高速公路、高速铁路、航道、通讯干线、运输管道、电力输送网和给排水管网体系等在内的区域性基础设施网络，是城市群形成的基础条件。日本的新干线、高速公路等大型交通网和现代化的通讯网络，加强了城市之间的联系，不同的城市依据各自的优势，在相互联系、相互作用中实现了更广泛的规模经济和社会分工，推动了区域经济一体化的发展。

　　此外，作为一个复杂的巨系统，城市群内部的协调机制极为重要。同一区域的城市间自然存在着某种相互依存的共生关系，但也不免会产生内部矛盾和冲突，如环境、资源、过度竞争以及其他复杂的社会问题等，都可能影响城市发展与城市间合作。

　　这些问题只有通过整体规划才能得到较好的协调与解决。因此，多目标、多层次的整体规划是区域性大都市的必然选择，为此建立相应的协调机构并赋予其规划和调控权也就显得非常必要。

　　法国巴黎大区的设置正是为了控制巴黎规模的扩张，对以巴黎为中心的城市群进行区域性管理，以全球区域观规划管理城市，从而进一步加强区域性巴黎大都市的国际竞争地位。

　　1955年设立巴黎大区(即巴黎大城市群)计划区后，行政设置几经变动。进入上世纪80年代以来，大巴黎地区由地区委员会统一管理。委员会对地方财政、地区规划评审、交通政策确定、设立开放空间、鼓励地区发展以及环境保护等方面拥有表决权，同时对职业培训和创建高等学校也负有一定职责。

　　相关专家表示，京津冀城市群可以仿效国外城市群做法，建立推进京津冀协同发展领导小组，制定全区域发展战略和政策，协调解决基础设施建设、区域城市体系规划和生态环境一体化治理等重大问题。

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