中国城管走向何方?

　　城市管理，是指以城市这个系统为对象而进行管理，包括政治的、经济的、社会的和市政的管理。但在现行制度中，“城管”、“城管执法”则显然不是这个广泛意义上城市管理的缩写，而是有特定含义的城市管理与执法，即以城市市容市貌秩序环境卫生等为核心的相关城市管理。

　　城管执法，是行政管理体制改革的产物，其特点是集中部分行政职权于一个机构统一行使。以消除多头执法、交叉执法和重复执法等弊端。目前，这种集中职能权限的机构改革，还有行政许可权集中(政务服务中心等)和文化综合执法权的集中等。在改革过程中，各地也逐步建立起来了一套新的体制和职责权限。但同时，也都面临着新体制与现行通常体制之间的不协调、不一致，甚至是冲突。另外，在媒体报道、影视作品中，城管的形象不尽如人意。在老百姓的口口相传里，城管的口碑似乎总有“恶”的一面。伴随着中国的城镇化进程，城管在城市管理中的作用越来越重要，人们的生活、工作与城管的关系越来越密切，越来越离不开城管，各级政府对城管的“依赖”和需要也越来越明显。

　　城管执法的建设、改革、规范究竟应当走向何方?怎样才能建立起来一支党和人民都满意的城管执法队伍?城管执法怎样才能做到既有效又和谐?

　　一、城管机构性质：行政执法机关

　　城管执法机构，究竟应该是什么性质的机构?应该是政府部门、行政机关?还是既可以是政府机关也可以是事业单位?这些问题，似乎不能由各个地方政府根据自己的编制能力、重视程度、财政经费以及人为因素等自行确定。机构性质的确定，有它自身的规律和规范，最根本的还是取决于机构的职能任务。总的来讲，承担国家社会管理任务的，履行国家机构职能的，就应该是国家机关性质。

　　其一，现行城管执法机构的职能，最初都是从规划、市政、园林、市容、工商、公安等政府机关职能中划转出来的，也就是说，城管执法机构的职能来源，就是政府机关原来的城管职能，这个性质不会也不能因为划转集中到了城管执法机构，政府机关的职能就发生性质上的改变。城管执法机构职能，从过去的6项职能，到今天的不断增加(即所谓X项职能)，甚至还部分增加了维护社会稳定的职能等。这些原来的6项职能和不断增加的新的职能，无一不是政府职能。既然城管的基本职能是政府固有的城市管理执法职能，那么拥有和行使行政职能的机构，理所当然的应当是行政机关。

　　其二，城管执法机构的职权，是以相对集中行政处罚权为核心的，其他职权(如监督检查权等)也都是围绕着、依附于行政处罚权的。明年生效的《行政强制法》也统一将行政强制权赋予给了城管执法机构。在行政职权种类中，有许可审批权、监督检查权、强制措施权、处罚权、强制执行权、裁决权、认定权等，行政处罚权和行政强制权是行政职权的范畴，无论是世界各国制度，还是我国建国以来的历史发展，处罚权、强制权历来都是国家职权。行政处罚权和相应的行政强制权，是一种具有国家强制力的公权力，也是直接涉及公民、法人、其他组织权利义务的公共权力，国家强制力特征非常明显，这类权力的行使应当由国家(通过国家机关)直接行使，而不是交由其他非国家机构、单位代为行使。否则，就不能做到“名正言顺”。所以，以行使行政处罚权为核心的城管执法机构，行使的正是政府机关典型的行政职权。

　　其三，城管执法机构履行的是国家社会管理职能，面对的是社会大众。与一些党政机关主要履行内部管理职能(如档案、机关事务管理、编制、人事等)不同，城管执法机构的职权主要是对城市的社会管理，如违法建设拆除，占道经营管理，户外广告管理，无证摊贩取缔等。采用的手段，多具有强制性和涉权性。这种面对社会大众的城市社会管理，只有政府根据法律的规定才能够进行，不是也不应该是非国家机关性质的单位可以作为的。这个问题关系到国家职权的严肃性，关系到政府的权威和形象。过去我们要求，非警察不能从事警察事务，现在我们说，非国家机关也不能从事国家管理社会的公共事务。

　　我认为，无论是从城管执法机构的职能，还是从城管执法机构的职权，以及城管执法机构的社会管理任务等方面，都应当明确，城管执法机构的职能任务，属于典型的政府职能，只能由政府机关执掌和行使。也就是说，履行城管执法职能和行使城管执法职权的机构，应当是国家行政机关，而不是其他性质的机构和单位。进而言之，我们现在把各地城管执法机构定性为事业编制的事业单位，实际上是把典型的国家职能交由非国家机关的单位去行使，这既不合法合规，也不严肃合理。就像我们不能把各级政府定性为事业编制一样，我们也不能把长期和主要行使行政职权的机构定性为事业编制。这种体制既不符合国家职能应当由国家机关履行的基本要求，也不利于城管事业的改革和发展。改变目前这种非国家机关行使国家职能的怪现象，是我们行政管理体制改革应当关注的问题之一。

　　二、城管执法体制：无行业主管部门

　　在政府管理的机构和事业中，目前没有行业主管部门的机构有两个：一个是各地的行政(政务)审批服务中心，另外一个就是城管执法机构。各地城管执法机构属于地方市、县政府的执法机构，省级政府和中央政府中没有单独的城管执法机构主管部门。可以说，城管执法机构目前属于所谓无行业主管部门的执法机构。

　　无行业主管部门的执法机构体制，是行政管理体制改革和探索的产物，也是城市管理事务地方化和综合化的反映。现在的问题是，这种体制探索至今，已经逐渐显露出一些问题，值得关注。

　　问题之一，与现行的行政管理体制之间不协调。我们多年形成的行政机构体制，是自上而下的行业管理体制，从县(区)——市——省——中央四级行业管理体制，几乎各个行政机关都是这样，唯独城管执法机构和行政(政务)审批服务中心例外。从机构改革角度看，无行业主管部门也是一种探索，但现在的问题是，我们在整个大行政管理体制背景下，没有给无行业主管部门的体制提供足够的制度支持和体制支持，使得这种无行业主管部门的探索成为了“孤立无援”的一个“怪物”。其他执法机构的运行和体制，都是按照行业主管部门这个大体制在运转，自然又顺畅，城管执法机构的运行和体制则无法使用这个大体制和大背景。因此，城市管理行政执法缺乏体制支持，处处制肘，随时可能面临新的问题和“存废”危机。

　　问题之二，把城管执法事务看成是纯属市、县地方事务目前缺乏足够的法律依据。城管执法机构属于地方城市政府，不属于省政府和中央政府，这是事实。这个事实的逻辑结论似乎告诉我们，城管执法事务应当属于市、县地方事务、城市事务，其实不然。因为迄今为止并没有哪部法律规定城管执法事务属于市、县地方事务和城市事务，而且，很多法律法规规定的城管事务其实倒是非地方事务。违法建设的规定是城乡规划法的规定，占道经营的规定是规划和道路交通法律法规规定的，等等。换言之，城管执法的很多“标准”都是中央的法律法规规定的，而不是地方的法规和规章规定的。所以，从立法规定内容看，把城管执法事务看成是地方事务和城市事务，实际上是缺乏足够法律支持的。从现行法律法规规定看，城管事务更符合行业管理事务的特征，即从中央到地方的事务。这样，就出现了一个矛盾，即城管执法机构管理着从中央到地方的事务，体制归属上却没有从中央到地方的体制相协调。

　　问题之三，城管执法事务和城管执法机构的诉求难以得到反映。城管执法机构成立和开展工作以来，一直存在着诉求难达上级政府和中央的困难，这是困扰着城管执法机构多年的一个不可忽视的问题。其他执法机构如规划、建设、房地产管理、道路交通、工商管理、市政、园林、旅游等，都可以自下而上地反映诉求，唯独城管执法机构的诉求按照程序一般也就到达所在城市政府。这样，诸多问题在省政府和中央政府及其部门决策的时候，可能忽略掉城管执法机构和城管执法事业的利益。例如，编制问题、身份问题、执法手段问题、机构协调问题以及行业培训等等。虽然自下而上、上下一般齐的体制，也存在着多种弊端需要改革，但无行业主管部门的体制目前存在的问题和困难更多更大更新，不可忽视。

　　我认为，解决城管执法机构体制问题可以有两条途径：一是回归大体制，仍然按照现行的行业管理体制，建立自上而下的城管执法机构体制，也就是通常所说的给城管在省和中央确定“婆婆”即主管部门。这个途径实际上是一个回归的途径，最大的好处就是非常契合现行的行政管理体制，很多体制问题和事业问题都可以迎刃而解。但这是一个后退的道路，等于宣布了相对集中处罚权制度和综合执法制度改革探索的失败，不可取。二是坚持无行业主管部门体制的探索，但从立法上给予足够的支持，使得城管执法机构和城管执法事业不靠“人”(主管部门)而靠制度(法律规定)。也就是说，通过专门的城管立法，把城管执法机构的性质、编制、城管执法人员的身份、城管执法的职能职权、手段、城管执法的标准、城管执法的协调机制、城管执法队伍的建设培训等，一一明确规定下来，用国家法律和配套法规的形式，给城管机构体制和城管执法体制以足够支持，使它能够独立前行。

　　三、城管执法职能：综合执法

　　城管执法体制，是行政管理体制改革和探索的产物。因此，对当前城管执法体制面临的这样和那样的问题，不能就事论事，也不能从部门角度看问题，而应该放在行政管理体制改革和探索的大背景下来考虑。

　　部门职能界限模糊，多头执法、交叉执法、重复执法，是多年来行政管理体制存在的一个顽症。当初探索城管执法体制改革，实行相对集中处罚权制度，其目的就是要解决在城市管理执法中存在的上述问题，从体制上避免“八个大盖帽管不住一顶破草帽”现象。

　　现在，由于城管执法毕竟是体制改革和探索的新产物，体制、机制、制度还是方式方法、规范化等方面，都还存在着一些问题需要解决。对于这些问题，有两种态度：一是继续集中城管执法权，二是分散还权于各个执法部门。我认为，我们应当继续改革和探索城管执法体制，积极推进城管执法权的集中，而不是也不应该是还权于各个部门，走回老路上去。不仅如此，相对集中处罚权制度的改革，要进一步深化，逐步走向城管综合执法职能。

　　其一，还权于各个部门，就会重演“八个大盖帽管不住一顶破草帽”现象。现有的行业管理体制，无法避免职能交叉和界限模糊弊端，部门越多，执法权越大，越能发生界限不清和职能交叉重复问题，这些问题虽然可以通过部门的协调体制来作些弥补，但体制弊端仍然是存在的，无法从根本上解决问题。从当前社会管理广泛角度看，这个问题不仅出现在城市管理领域，不少领域也面临着同样的问题。如食品安全监管职能和体制，目前是分段监管、各司其职。但由于监管部门太多，分段太多，所谓各司其职事实上很难做到。从而导致食品安全监管的诸多问题。如“四个部门管不了一根豆芽菜”，“十几个部门管不住一头猪”，“七八个部门管不好一勺奶粉”，等等。这些现象，足以说明，推行综合执法职能，不仅是城管的方向，也应当是行政管理职能体制改革的方向。

　　其二，现代城市管理的综合性，决定了城管执法的集中性。我国在积极推进城镇化建设，城镇的高速发展和建设实际上已经给我们展现了城市管理的新特性，那就是综合性、牵连性。城市的交通问题，不仅仅是交通部门的可以单方面解决的问题，它涉及到城市规划、建设和服务设施的提供，城市的小商贩问题，也不仅仅是市场监管方面的问题，它牵涉就业、附近农村经济发展阶段、发展模式、市场准入门槛、商业服务布局、供求关系以及居民生活习惯等方面。牵一发而动全身，是城市管理综合性的体现。城市事务的综合性，需要集中的管理机构才能够有效的管理，这是事务的本质所决定了的。所以，我认为，现代城市管理执法权不仅不能分散，而且随着城镇化建设发展的水平，还应当进一步的集中。

　　其三，部门集中和权力集中，都是行政管理体制改革的方向。在行政管理体制改革中，我们采用过大部门体制，把职能交叉重复较多的管理部门进行合并综合，形成新的大部门制。除此之外，我认为，行政职权的集中或者综合也应当是一个体制改革的方向。比如，各地方推行的行政(政务)审批权集中改革，是将行政审批许可权进行集中，统一规范，减少流程，方便和服务于社会大众。城管执法是将以行政处罚权为中心的执法权进行集中，减少和避免行政执法权之间的交叉重复。无论是部门的集中，还是事权的集中，都应当成为行政管理体制改革的方法和方向。

　　虽然城管的综合职能不仅限于某个单一的方面，而是集中一些部门职能的综合执法职能。但是，这个集中的综合职能也应当是无限制、无规律、无范围的“大城管”。其实，城管职能的核心还是城市的市容市貌秩序环境卫生等，以及与这些职能相关联的其他职能。所以，需要规范城管的综合职能，地方政府不能随意地把需要办的事、想要办的事、难办的事、没有人办的事等，都交给城管负责。城管不是也不应当是可以随意增加事项的“大箩筐”，城管也不应当成为各地的“二政府”。经过多年的体制改革和实践，我认为已经到了需要固化和能够固化城管执法职能的时候了，需要进一步规范城管的综合执法职能，使之适当、合理。

　　城管执法机构以处罚权为核心，并有相应的强制查封、扣押权。这样的职权和执法手段，是否能够保证处罚权的行使?这是个问题。解决这些问题，主要是两个方面：一是适当增加城管执法的权限手段，使其处罚权能够真正行使有效。例如，查验身份证件的手段，快速处理查扣小件物品的手段等。二是部门配合机制的硬约束，使处罚权能够与审批权、监督检查权等“上流”权限手段配合无隙。城管执法权，是一个典型的末端执法权。要使末端执法权有效，必须与前端执法权相互衔接。目前，这个衔接主要靠人为因素发挥作用，即协调前端部门配合。由于是人为因素为主，所以，不具有固定性和长期性，因人而异，因时而异，因事而异，导致效率低下，行政成本很高。解决这个问题的最有效办法，当然是把需要配合协调的权力手段都集中给一个部门，使这个部门有自上而下的所有权力。但这不符合城管改革的初衷和原则。所以，既要坚持城管改革的初衷，又要使协调配合有效有力，只能增强协调配合的硬约束。增强协调配合的法治化程度，降低人为因素的作用。通过立法规定的硬约束机制，实现权力手段之间、不同部门之间配合协调的无缝隙衔接。舍此没有其他办法。

　　四、城管执法标准：以人为本与法治化

　　城管执法，涉及的领域众多，事项繁杂。主要有城市建设规划执法、城市市政执法、城市园林执法、市容市貌执法、小商小贩管理执法、车辆停放执法等。所有这些城管执法，都面临着一个管理标准问题，即按照什么标准、要求、目标来进行管理和实施监管执法。

　　我认为，城管执法的标准，应当是法治化的标准，也就是由立法确立的各项规范与执法规范和标准。城市管理，涉及到方方面面的利益和权利义务，涉及到政府对城市秩序的目标，也涉及到在城市生活工作的人们对城市的利用和满足其需求等诸多问题。有人以摆摊设点为生，自然希望开放宽松的管理标准。有车辆停放需求的人们，当然以方便停放使用为要求。居住休息的人群，会要求城管严管环境污染，给自己留一份安宁的空间。政府举办大型社会活动，都会集中整治城市秩序。这些要求和目的，在一定程度上是相互冲突的，因为各自背后的利益并不完全一致。城市管理和执法，也就面临着诸多的利益分歧和“众口难调”的局面。只有坚持法治原则，在立法上平衡各方利益，以立法形式选择和确定城市管理和执法的标准。

　　坚持城管执法的法治化标准，就是要防止和减少人治标准。在当前的城市管理执法中，存在着人治标准的倾向。有些城市管理执法，时常以一届班子的喜好为标准，甚至以主要领导个人的喜好为标准。例如，有的地方，为了创建“国际化大都市”形象，把本地的人力、机动三轮车营运予以取缔打击。而有的地方，为了支持古城文化建设，由人为建立人力三轮车运营的队伍。上一届政府班子大搞旧城改造，下一届政府班子又轰轰烈烈地建设古城一条街，等等。人为因素、人治因素极大，法治的硬约束成份较低，城市建设与执法管理缺乏规律性和长期标准，来回折腾，让人无所适从。尤其是城市举办大型社会活动其间，都要进行集中整治。除了强化监管外，实际上也提高了很多新的城市管理执法内容标准。大型社会活动结束后，往往又回归原状。给人们的感觉，城市管理执法就是“一阵一阵”的。这种来回折腾和“一阵一阵”的执法监管，是城管执法标准人治化的集中体现，极大地损害了城管执法的权威性，也增加了人们挑战这个标准的投机心里，长此以往，城管执法就变成了“猫捉老鼠”的游嬉。

　　城管执法的标准，必须走法治化道路。城管执法的标准，应当以立法形式固定下来，细化明确出来。城市的道路、交通、建筑、商贩、市容市貌、卫生安全等，都是城市的重要构成要素，是建设、管理、维护所必不可少的重要内容。不仅能够法治化，而且也完全可以法治化。以立法标准规范政府的城管执法，以立法标准管理公民法人的行为。树立法律的权威，才能够长治久安。

　　城管执法标准应当是法治化标准，但这个法治化标准也应当是实事求是的标准。城市的管理者们在制定立法确定标准的过程中，要结合本地城市的发展阶段和经济社会情况，制定城管执法标准。“大”而“高”的标准，不是所有城市都应当趋之若鹜的目标。“国际化”、“现代化”也不一定符合本地实际情况。所以，实事求是地制定城管执法标准，既要符合城市管理的特点，也要符合经济社会发展的状况，还要有自身城市的文化与特点。不能搞成千城一面，大小不分，发展阶段不清。

　　因此，制定城管执法标准过程，就应当是一个集中民意和反映民智的过程。城市，是市民的城市，是每一个在城市生活、生产、居住的人的城市，与民众切身利益息息相关。因此，无论是城管执法的立法标准，还是城管执法更为细化的规则等，应当是“官”和“民”共同意志的反映，而不是“官方”强加给广大市民的标准。例如，对临时的“马路市场”整治问题，不能只讲秩序，也要讲方便居民生活。在维护秩序和方便居民生活之间找到一个现阶段和本地区合适的道路，需要管理者与当地居民协商讨论，不是一句“取缔”就可以简单解决的问题。实事求是地说，城管执法之所以经常不被老百姓说好，其中一个重要原因，就是标准上的“自说自话”和方法上的简单粗暴。这个状况必须改变，把人治标准变为法治标准，把单方面的标准变成双方面的标准，把固执的标准变成协商基础上的标准。以人为本，毕竟是我们最大的法治和政治，城管执法更需要体现以人为本。

　　结语　　城管执法改革已经有了十几年的历程，全国各地副省级城市、地级城市、县级城市，大多有了自己的城管执法机构和城管事务，但却长期缺少一个直接的城管立法。在一定意义上说，各地城管是在“借法执法”。很多城管执法中的问题，缺乏理直气壮的处理依据。这个现状，与城管执法在城市管理和执法中的地位作用很不相配，与城市管理和执法在行政管理和执法中的地位和作用很不相配，与加强和创新社会管理的需求很不相配，与依法治国建设法治政府的目标很不相配。中国的城镇化发展，必须伴随着城市管理与执法的法治化发展。法治化的城管执法，必须解决两个城管执法核心问题：城管执法“姓甚名谁”，即自身的法律地位问题;以及城管执法怎么管的问题，包括管什么和管的方法手段等。

　　(作者：国家行政学院法学部副主任、教授、博导)