各地城管创新，能否破解城市管理难题？

　　西安市雁塔东侧的雁引路40号，一座园林式仿唐建筑的花园饭店，见证了中国城管发展史上的一件大事。2008年5月18日，全国城管行政执法理论研讨会在这里落幕，来自全国32个城市的城管执法机关代表达成并共同签署了《西安共识》，提出“管理城市，就是要为市民营造满意的城市环境秩序”的理念。此后，各地城管为此进行了诸多探索。

　　创新，源于理念之变

　　8月末，在西安市大明宫遗址公园，人民网记者发现了一个卖雪糕的婆婆，有两位城管队员也发现了她。记者下意识打开手机视频功能，想着没准会录下城管暴力的一幕。没想到，那位看起来年纪稍长一些的城管，掏出了钱，买下了婆婆所有的雪糕。婆婆沉默了一会儿，说：“你们老这样，我以后就不能再来这卖了。要不就是难为你们了。”

　　这位城管叫王文林，是西安市曲江新区执法局直属第三大队的大队长，做城管之前，他是名复员的老兵。

　　“在景区内占道摆摊经营，会对景区的环境秩序造成不好的影响。但是这位老婆婆确实生活不容易，有难处。” 面对记者，王文林坦言，有违法行为必须纠正，但是面对老百姓，也有心软的时候。

　　以前在部队的时候，讲的是“军民鱼水情”，当兵的就是百姓心中“最可爱的人”，可当了城管，一下子就成了部分百姓心中“最可恶的人”。这其中的落差，让王文林琢磨了很久。“我们每天在外面这么辛苦，不就是为了管理好遗址公园，让市民和游客们有个休闲的好去处吗?这也是为百姓服务啊。只是跟当兵那会儿的抢险救灾，分工不同罢了。” 王文林跟队员们说，当城管不能简单地没收东西，要让老百姓心里服气。“就像那位买雪糕的老婆婆，我买她几次雪糕，她以后就不好意思再来了。”

　　这让记者想起西安市城管执法局局长吕强讲过的一句话：管面子也要顾肚子。

　　吕强在内部培训会议上或者在基层调研时多次强调，每一名城管执法队员，要想明白你是谁、为了谁、依靠谁。不能强势地认为我是执法者、你是被执法者，而是想办法化解问题，管面子也要顾肚子，把提高城市管理水平跟改善市民生活结合起来。

　　“管住一个城市不难，和谐管理一个城市很难。城管必须要有服务意识，首先领导要有这样的意识。”肖持纲的话很中肯。肖持纲是《西安日报》的一位老记者，跑市容市政新闻10余年，2005年西安市城管执法局成立开始就跑这个口的新闻。用他的话说，公权力赋予城管执法局是一个管理部门，但若想和谐管理好一个城市，城管执法部门，必须同时把自己看做是为老百姓服务的部门。城管工作模式和理念的创新，首先来自于理念，特别是城市领导者理念的创新。

　　告别单打独斗，争取全社会理解、支持

　　学校周边常是小摊贩聚集之地，一方面影响市容环境、阻碍交通，另一方面卫生状况无法保证。放学高峰时段，在沈阳铁路实验中学校的大门口，记者却没有看到摊贩占道、交通堵塞的场面。一位女城管队员，正在校门口巡视。

　　她叫李丽，是沈阳市城市管理行政执法局和平分局西塔女子大队队员，每天都负责在这里定时定点巡视，早晨上学、下午放学、晚自修放学时段，校门口都会出现她的身影。一天三次的往返，风雨无阻。家长们告诉记者，看到这位城管在门口巡视，感觉很放心。

　　为有效解决占道经营、露天烧烤、乱堆乱放、私拆乱改供热管线、违章搭建问题，2009年初，沈阳市行政执法局以行政执法勤务区为单位，与全市学校、医院、居民社区、物业公司、供热单位分别签订共建协议，开展共建活动，充分发动社会力量参与城市管理执法工作。

　　共建双方互相确定联络员，建立经常性的联系沟通机制，通过登门走访、发放《致共建单位一封信》、定期召开征求意见会等形式，共同研究城市管理存在的问题和解决措施。执法局与共建单位各有明确的分工：对能够通过教育引导等管理手段解决的问题，由共建单位自己解决，对需要通过行政处罚来解决的问题，共建单位及时通知和配合执法人员进行处理，形成了执法部门与共建单位良性互动的工作格局。

　　貌似简单的一张张共建协议，体现了执法理念的转变。“在沈阳，城市管理早已超越了‘行政处罚’的概念，变‘事后处罚为前置服务’，服务做好了，矛盾自然就减少了，”沈阳市城市管理行政执法局副局长张长胜说，市容环境已由过去的靠执法部门单打独斗，转变为全社会理解、支持、乃至参与。

　　引入市场机制，由管理城市向经营城市转变

　　有城管私底下抱怨说，城管就像个筐，别的部门不管的，都往里面装。以深圳市为例，该市城管目前容纳了综合执法、市政路灯、园林、环卫、爱国卫生、林业等多项职能。城市管理是一种执法行为更是一种公共服务，如何提供更加文明、高效、和谐的城市管理服务是摆在城市管理者面前的一道难题。

　　深圳的破题思路，是引入市场机制，由管理城市向经营城市转变。

　　2009年上半年，《深圳市综合配套总体改革方案》出台，提出 “完善社会管理制度，创新社会管理方式，扩大和改善公共服务，形成多元化的公共服务供给模式”，其中明确“结合行政管理体制改革，充分发挥社会组织作用，将各部门可由社会组织承担的事项，交由社会组织承担，加快建立和完善政府向社会组织购买服务的制度”。

　　深圳市的公园，在绿化管养、清洁管养、保安等业务方面都全部实行了市场化。这种由政府出资向市场购买专业化的公共服务的模式，有利于公共服务的专业化和精细化。

　　西安市莲湖区城管执法局也在引入市场机制方面做出了尝试。走在莲湖区的大街小巷，记者发现，这里的“野广告”比其他地方要少得多。2009年5月份开始，莲湖区城管执法局采取面向社会公开招投标的形式，组织专家和工程技术人员深入4家应标企业实际考察，最终选定陕西君泓科技发展有限公司，作为莲湖区“野广告”治理的合作伙伴。从2009年7月1日开始试运转，承包了辖区内72条主干道的“野广告”清理和预防工作。“野广告”清除人员骑着电动车，不间断巡查，发现目标后，采用野广告清除剂、口香糖清除机、野广告清除车等高科技“新式武器”，将城市设施的“牛皮癣”一扫而光。

　　随着城市的发展，提供更加人性化与专业精细的管理服务成为城市管理的必然趋势，而由政府出资向市场购买专业化的公共服务成为一种新趋势。然而，将城管职能服务外包，是否能够实现提高管理效能的制度创新初衷?作为购买方的政府部门如何对物业公司进行绩效评估?深圳市的做法是，在市场化的基础上实行末位淘汰制。西安莲湖区执法局则建立了相应的检查、监督、考评机制，依据“野广告”治理的优劣直接与企业经济利益挂钩，年底进行奖惩兑现。

　　推行标准化执法，由行政管理模式向法制化模式转变

　　西安市莲湖区法院四楼，一些人排队缴纳罚款。这里，就是全国首个“城管执法巡回法庭”的所在地。店主张先生懊悔地说：“之前我出店经营，有城管上门劝告过我。我想着你又不能砸我店面，也不能关了我的店门，就一直赖着没理，谁料想前两天接到了法院的传票，还附有我占道经营的现场照片。”

　　扫描近年来见诸报端的有关城管的冲突事件，大多起因于城管在现场采取行政强制措施，引发媒体所代表的“民意”不断对城管执法的合法性和合理性进行质疑。

　　“把执行工作交给法院，厘清了我们的权力界限，避免城管队员跟行政相对人直接发生经济关系，也就避免了直接冲突。”西安市莲湖区城管执法局局长副局长程华如是说。

　　引入司法强制，是莲湖城管推行“标准化执法”的一个举措。莲湖区城管执法局建立了检查权、调查权、处罚权、强制权相分离的制度。“四权分离”之后，莲湖区城管执法的检查权由局督办中心统一行使;调查权由各中队按督办任务行使;处罚权由中队法制员、局法制科、分管副局长三级审查行使，对案情复杂和处罚超过5000元的还要召开案审会;强制权交由莲湖区法院城管巡回法庭行使。同时还出台规定，收回各中队的空白法律文书，取消了罚款票据，当事人只凭正式的处罚决定到指定银行缴纳罚金，这就从源头上防止了乱罚款。

　　“城管执法不公，是导致百姓跟城管对立情绪的最主要问题。”程华指出，执法者自由裁量权的空间过大，不可避免地会带来执法人员人为因素的存在和行政处罚随意性的产生。例如，同是出店占道经营，按照相关规定，可以处罚1000元，也可以处罚3000元;一个流动占道，最低处罚20元，最高可处罚200元。处罚额度1000元—3000元，20元—200元，这中间的杠杠就叫执法者的“自由裁量权”。2009年年初以来，莲湖区城管执法局对城管涉及的40多部法律条文进行整合，并制定出台了《城管执法行政处罚自由裁量权细化标准》，对工作中常遇到的72种违法行为在法定裁量幅度内细化成2-4个档次，使之由长变短，弹性变为刚性，最大幅度地压缩了行政处罚权的“弹性空间”。借鉴莲湖区经验，西安市随后也出台了《行政处罚自由裁量权执行标准》。

　　概括以上，不难看出莲湖城管“标准化执法”的框架，用西安市城管执法局局长吕强的话说，就是用程序法规范执法行为，用细化的自由裁量权压缩实体法的“弹性空间”，用司法的最终强制力和违法成本的付出实现长效管理，从而带动执法理念、执法手段、执法方式等整个工作体系，由普通的行政管理模式，向真正意义上的法制化模式转变。　　西北政法大学行政法学院院长王周户评价：“人可以对抗行政权力，却不能对抗司法权力。莲湖城管转变陈旧执法方式，积极发挥法院作用保障法律强制力，值得借鉴。”

　　采访手记：采访过北京、西安、沈阳、深圳等几个城市，可以发现，各地的城管都在不断的探索中，都试图打破目前的执法困境，并且已经有所为，但依然都存在这样那样的困惑。借用肖持纲的话：“城管现在要管的事情，是社会发展到现阶段，必然存在的问题和矛盾。目前没有哪个模式能彻底解决城管面临的所有问题。西安以及其他城市城管的创新，都是在社会发展的当前阶段，做出了有益的探索。”