南水北调成本由1240亿涨到2082亿 拖十年造价翻番

　　5月中旬，北方的麦子还在扬花、灌浆，江汉平原已经迎来收获的季节，汉江两岸的麦子相继收割、晾晒。汉江上的丹江口水库，也即将迎来具有历史意义的时刻：今年9月汛期过后，作为“南水北调”中线水源地，丹江口水库的一库清水将穿过河南、河北，直达京津。

　　“现在水位是139米，到9月以后要到170米，把那边全淹了，达到那条白线。”导游指着丹江口大坝内一条模糊的白线，白线以下现在还是一片荒滩草地，水位上升后这块地方将被淹没。

　　历经12载，“南水北调”最为关键的中线工程终于通水在望——虽然这比原计划要足足晚了六年，而围绕着这一“世纪工程”的一系列相关问题：方案选择、决策博弈、工程造价等相关内幕渐渐清晰；而诸如水价制定等新的问题，也渐次展开。

　　1. 北京应急水源地“应急”6年

　　“在北京发展农业还有必要吗？它占北京市经济总量不到1%，但是用水量占到北京市总用水量的1/3。”

　　自从今年2月底国家主席习近平提出加速推进京津冀一体化的意见之后，舆论的聚光灯齐聚于此。然而，在媒体和市场热衷于炒作保定、石家庄、张家口等地谁有可能成为政治副中心的同时，甚少有人关注该地区一体化面临的致命短板——缺水。

　　但这个缺水严重的地区，却是除了长三角、珠三角之外的中国第三大经济增长极。其中，河北是华北地区重要的粮食主产区，天津是北方经济中心，更为特殊的北京，是首都，政治、文化中心，这些赋予了京津冀不一样的光环。

　　“京津冀地区本来并不缺水。”中科院院士、中科院地理所研究员刘昌明告诉21世纪经济报道记者，上世纪五六十年代，北京大学以西的西苑有很多喷泉，能看到成片的稻田。

　　但随着这几十年工业与人口的聚集，这一地区开始变得缺水。“京津冀地区人均水资源在全国最低，大概不到300升，北京天津就更少，人均水资源也就是100升左右。”中科院水资源研究中心副主任贾绍凤表示，京津冀地区河道里基本上没水，地下水也基本采空，“有河皆干，有水皆污”。

　　为解决水问题，北京从刚开始的单库供水，发展成为官厅、密云两大水库联调，都无法解决水危机；天津也上马“引滦入津”工程，解决用水之急；农业大省河北情况也不乐观，号称“华北之肾”的白洋淀屡次干淀，由于地下水超采严重，形成巨大的地下漏斗区。

　　近年来，为了保证首都供水安全，河北的王快、岗南等四大水库联合调水，至今已向北京调水15亿方左右。而在北京城内，几个应急水源地本应在2008年关闭，但一直运转至今，地下水严重超采，在顺义等地形成了大面积的地下漏斗区。

　　“你就眼看着北方地区这样一年一年的熬，我们绝对就是熬。”谈起这些年北京水资源问题，北京市水务局原副总工程师朱晨东对记者说，本来2008年“南水北调”中线应该通水，可是晚了6年，这就意味着应急水源地也多运转了6年——北京把什么招数都用了，从河北调水，河北也缺水，只好牺牲河北来保北京。

　　“现在即使地下三十米深都挖不出水，北京的水资源已经不可持续了。”刘昌明说。

　　据朱晨东介绍，北京近年来的用水总量一直在35亿方左右，农业用水占12亿方左右，工业用水量从6亿方左右已经下降到5亿方，服务业用水量增长到10亿方，居民生活用水占七八亿方，环境用水约占3亿方，其中还有一部分再生水补充到环境用水中去。

　　当然，北京一些水务专家也在呼吁挤掉农业用水。“在北京发展农业还有必要吗？它占北京市经济总量不到1%，但是用水量占到北京市总用水量的1/3。”许新宜认为，从这个角度看，北京还有一定节水潜力。

　　但这涉及到北京市所有农业人口的城镇化问题，解决首都几百万农民的就业和生活问题，事关重大。

　　而随着新一轮城镇化推进，京津冀地区人口规模势必会继续增加。尤其是北京，规划的人口“红线”屡次被突破。

　　“现在北京市已经两千多万人了，以后还要发展多少人不知道。”水利部水文司原副司长、水利部南水北调规划设计管理局原局长、北师大水科院院长许新宜对记者表示，“现在北京市2000多万人，如果达到2500万人，会怎么办，到3500万人了，又该怎么办？”

　　“以前做过一个风险分析，北京最大的风险是水。”中国工程院院士王梦恕介绍。

　　显然，这样的后果没人承担得起。

　　在穷尽所有手段利用本地水资源外，利用外源性水源——调水或者海水淡化，成为唯一的解决方案。

　　2. 反对者令南水北调西线工程暂停

　　提起钱正英，北京市水务界人士不无抱怨，而对于国务院“南水北调”办和水利部没有魄力、争取不到国家投资，更有怨言。

　　“南方水多，北方水少，如有可能，借点水来也是可以的。”1952年10月，毛泽东在视察黄河时提出的这句话，被认为是“南水北调”最初的由来。

　　1959年，中科院、水电部确定“南水北调”指导方针；1970年代末后，“南水北调”逐步被写入各种政府文件和规划之中，并成立了相应的机构单位，2002年末，“南水北调”中线工程正式开工。

　　历经半个世纪，“南水北调”终于从设想变为现实。不过，它面临的争议与反对却从未停止。尤为引人瞩目的是，在这个工程的反对者中，与其有直接联系的内部人士，影响尤甚。

　　“这个事情我不愿多说，从一开始我就反对。” 中国工程院院士、清华大学环境工程系教授钱易，虽然是“南水北调”专家委员会成员，却仍然不赞成这项调水工程。

　　而水利部原部长钱正英、“南水北调”专家委员会主任潘家铮，则是更强有力的反对者。

　　钱正英在离任水利部部长后，对“南水北调”工程态度急转，于2006年联合“南水北调”专家委员会主任潘家铮等人上书国务院，建议暂缓“南水北调”西线工程。后来中央决定，等“南水北调”中线工程试运行后，观察一段时间效果，再决定是否启动西线工程。

　　正因为这些反对声音，再加上国家投入资金少，预计2008年给北京通水的“南水北调”中线工程工期再三推后。不过，这些反对声音并未能阻止“南水北调”东、中线工程。

　　3. 替代方案：海水淡化、“引松入京”？

　　如果北京不是首都，而只是一个普通的城市，就不会花费如此大的代价调水。

　　相对于“南水北调”，反对者先后提出的替代方案，有海水淡化和“引松入京”。

　　北京紧邻渤海，从背面的唐山曹妃甸，到天津，再到沧州黄骅，三地先后上马海水淡化项目，以瞄准北京市场。

　　“海水淡化是纯市场化的，计算的是全成本，而‘南水北调’是战略性工程，计算的是部分成本。”清华大学水业政策研究中心主任傅涛表示，如果按全成本算，“南水北调”的成本，至少跟现在的海水淡化成本相当。

　　不过，亦有专家表示，尽管海水淡化长远看有发展前景，但海水淡化出来的是纯净水，属于软水，缺乏人体需要的各种矿物质，不适宜长期饮用，种种原因使得这个手段并不能成为解决北京水问题的常规手段。

　　“引松入京”调水方案，由中国工程院院士王梦恕提出。这条设计输水距离900公里的调水工程，计划将松花江水从吉林九道沟水电站自流到白山水库，途经辽宁用暗渠输送到北京，每年可调水17亿方，而预算工程成本仅五六百亿元。

　　不过，对于早已开工的“南水北调”方案来说，这个方案虽然成本更低，而且比南水北调中线工程一期分给北京的水量更多，但为时已晚。

　　有水利专家表示，北京特殊的政治地位决定了“南水北调”中线工程非上不可，这个调水工程背后承载了更多的意义。

　　北京利用其特殊地位从周边调水，也是河北专家一直诟病的问题。近几年，北京从河北四大水库累计调水15亿方，而河北同样缺水。

　　至于一些历史欠账问题，就更纠缠不清。密云以前属于河北，而北京把水源拿过来，移民则推给河北；河北以前的分水指标有9亿方都调给北京……如此等等，关于牺牲河北来保障首都的话题，河北人能列出一份长长的单子。

　　有专家透露，当年众多专家对“南水北调”的不同看法，一度影响到中央的决定，但最后还是拍板决定调水。原因就是北方缺水的不只是北京，还包括天津、河北，这一地区的农业发展，也受到水资源的严重制约。

　　“没有‘南水北调’，谁也解决不了水的问题——一旦华北地区大旱，即使打井，也很难打出水来；有了这个就可以发展了。”许新宜认为，“南水北调”工程有政治和社会意义，现在‘南水北调’就是给环渤海地区奠定一个发展的坚实基础。

　　4. 2100亿工程成本花在哪

　　与南水北调工程一再“跳票”相伴随的，是成本一涨再涨，从原先估算的1240亿元涨到2082亿元。

　　根据2002年国务院批复的《“南水北调”工程总体规划》，“南水北调”东线、中线一期主体工程估算总投资1240亿元，其中东线一期320亿元，中线一期920亿元。但随着“南水北调”工程一再“跳票”，成本也一涨再涨，从原先估算的1240亿元涨到2082亿元。

　　国务院南水北调办最新公布的数据显示，截至2014年4月底，已累计下达南水北调东、中线一期工程投资2448.6亿元；工程建设项目累计完成投资2467.6亿元，其中东、中线一期工程分别累计完成投资315.0亿元和2082.9亿元。

　　按照可研阶段预算，东、中线一期工程总投资为2546亿元。而国务院南水北调办原主任张基尧曾对媒体表示，东中线一期工程总投资可能要达到3000亿元。

　　这些年来“南水北调”，尤其是中线工程成本飞涨，到底原因何在？

　　从2002年动工之后，“南水北调”工程一直处于投资不足的阶段，伴随着2008年金融危机之后政府救市，作为重大工程项目，“南水北调”的投资才得以跟上。

　　不过，经过这么长时间耽搁，物价、用工费、拆迁费等成本早已今非昔比。

　　“成本肯定超预算，征地费涨了不是一点半点， 10年前一个劳力可能一天也就三四十块钱，现在一天得上百块……物价上涨、地价上涨，对工程的影响非常大。” 许新宜对21世纪经济报道记者表示，因为工程拖了十年，造价翻番“很正常”。

　　尤其是移民，做了很大牺牲。”贾绍凤告诉21世纪经济报道记者，除了物价上涨因素，更重要的是“南水北调”补偿标准提高了很多，征地、移民投资增加不少、“重大工程对于个人的财产、权利越来越重视，不能让老百姓牺牲太多，成本也就越来越高”。

　　隧道专家王梦恕则认为，工程方案采用明渠输水，也是工程造价高企的重要原因之一。在南水北调动议阶段，他曾建议采用浅埋暗挖法，全程采用暗渠输水。不过，水利部及“南水北调办”的很多专家认为，暗渠引水工程成本更高，而且维修难度也比较大，采用明渠供水，水流动时会溶解一部分空气，有助于去除部分污染物，提升渠道自净能力。

　　“不是简单说暗挖就贵，明挖就便宜，这个观念是错误的。”王梦恕认为，导致现在南水北调工程成本远超预算的原因在于，水渠明挖法工程量和征地面积太大，而且边坡要保证砌好，不然一下雨全垮了，此外上面还要修很多桥，花费也很大，而采用7米直径做暗渠就会少开挖很多。

　　“我曾经看过几次工程现场，认为这样干不行，浪费国家资源、破坏环境，很不应该。”王梦恕表示，明挖的土方工程、混凝土工程远远大于暗挖，很不合理，因此开工后工期一拖再拖。

　　国务院“南水北调”办原主任张基尧曾表示，“南水北调”中线的跨渠桥梁，原来只设计了600多座，最后新增1300多座，也成为工程投资增加的一个因素。

　　5. 2100亿工程投资是否纳入水价成本

　　现在算成本，关键问题是工程投资那部分钱，中央政府怎么看，如果说这就是给老百姓办好事，不考虑收回投资，老百姓交水费只是交工程的运行维护费，那水价就很低。

　　伴随着工程成本剧增，届时南方北调水的用水价格是否也要翻番？

　　接受21世纪经济报道采访的专家表示，按照2000多亿元的工程成本粗略计算，单方水投资额相当于10%，也就是20多元，而水价又接近单方水投资的10%，所以“南水北调”的平均水价大概是2块多钱。

　　但这只是按2400亿工程投资计算，如果考虑到配套支线分水工程投入、后期工程维护、水源地生态补偿以及自来水加工、市内管道输送成本，每方“南水北调”水到北京用户端的价格，有人测算，高达10多块。

　　“单方水投资和成本水价就跟人的身高和体重一样，不是一个概念，现在很多人搞糊涂了，认为‘南水北调’投资二十几块钱，海水淡化才5块钱，这就是拿身高和体重比较的问题。”许新宜对记者表示，单方水投资额除了用来比较工程方案的优劣外，几乎没有实际意义，平均水价也比较模糊，因为引水的源头水价低，末端肯定高。

　　不过，傅涛认为，相比海水淡化，南水北调是国家战略性工程，大部分调水成本没有纳入到户水价，政府做了战略补贴，如果算全成本是非常高的。

　　由此而来的问题是，“南水北调”的汉江水如何定价，成为一个两难问题，定价过高，当地承受不了，不愿意使用；定价太低，又难以收回成本。

　　“南水北调东线调水到德州，水价比当地水价高，当地不愿用，结果就只能躺在那里‘晒太阳’了。”一位不愿具名的专家对记者表示，很多人担心“南水北调”中线工程调来的水价格太高，最后也成为这样的“晒太阳”工程。

　　北京市“南水北调”办公室主任孙国升曾公开表示，预计“南水北调”到京的成本价不会超过每吨3元。

　　然而，上述专家认为这种说法“不靠谱”。“因为中线工程不能跟东线比，东线到末端是两块多钱，但东线的投资也就几百亿元，中线投资成本数倍于东线。”他表示，光知道总投资数额还不够，还要弄清楚工程分段的每一段项目投了多少，到哪一个口门多少钱，才能算出进京的成本价格。

　　该专家建议，相关部门应该公开信息，“既然说成本不高，那就把数据拿出来”。

　　记者就此联系国务院“南水北调”办多次，对方均回复“最近工作忙，没有时间接受采访”。

　　根据国务院公布的《南水北调工程供用水管理条例》，南水北调工程供水实行由基本水价和计量水价构成的两部制水价，具体供水价格由国务院价格主管部门会同国务院有关部门制定。

　　“水价由发改委物价司来算，现在算成本，关键问题是工程投资那部分钱，中央政府怎么看，如果说这就是给老百姓办好事，不考虑收回投资，老百姓交水费只是交工程的运行维护费，那水价就很低。”许新宜表示，原来测算是按照微利——控制在投资的5~6%，如果中央政府同意，这部分利润可以不要。

　　“价格和成本是两回事，不管是谁投资，都是社会成本。”贾绍凤认为，如果不算这些成本，其实是用全国人民的税收来补贴“南水北调”、补贴北京。

　　那么，如果政府补贴水价，北京是否有更高的积极性使用“南水北调”水？

　　“我是盼着水来。”朱晨东表示，就算水价不补贴，就算价格再高，北京也需要，因为北京的家底就这么点，水务局的人都很着急，而老百姓不管这点，只要拧开水龙头有水就行。

　　在他看来，除了灌满密云水库保障正常的用水之外，“南水北调”的水更重要的作用，是补充北京地下水和生态环境用水——这方面北京已经欠账太多。经过这么多年超采，北京地下水严重透支，而生态用水现在还在用回收利用的中水，这些水不适宜接触，更不适宜游泳，其中的污染物还有可能渗入地下水中，污染地下水质。

　　6. 配套支线分水工程未同步跟进

　　北京确实缺水，也有经济实力，配套做的比较好，超额完成了原来的规划，而其他地区用水需求没那么迫切，财力也不足，配套工程就很难说了。

　　虽然通水在望，但“南水北调”中线仍存在一系列疑问。

　　汉江、丹江的水量能否满足调水需求，是人们关心的一大问题。前几年汉江流域遭遇大旱，各地争夺水资源的博弈异常激烈。

　　因修建铁路而多次经过汉江上游的王梦恕对记者表示，眼看着汉江上游来水逐渐减少，担心丹江口将来能不能满足调水需要。因此，他也建议从三峡水库修建一个溢水孔，自流到丹江口，这样既能保证供水，也能解决三峡防洪问题，必要时这里可以作为洪水分流的渠道。

　　陕西在丹江口上游做的“引汉济渭”工程，也对下游水量产生之间影响，该工程计划年调水15亿方。

　　西安理工大学水利水电学院教授周孝德告诉记者，“引汉济渭”主要解决关中缺水的问题，到时候可以置换部分渭河水资源，加上东庄水库修好后冲刷河道，可以有效改善渭河水质和泥沙等问题。

　　“‘引汉济渭’某种程度上是对陕西的补偿，陕西也是‘南水北调’中线水源地，水源上游做出牺牲，那就给一定的补偿。”贾绍凤认为，这是平衡各方利益的一个办法。

　　不过，许新宜对此并不担心。“‘南水北调’中线设计调水是95亿方，但不可能每年都调走这么多，也要考虑水源地的情况，天上不下雨，丹江口没水，谁也没有办法”。但是，这也正是“南水北调”工程的意义所在，“南水北调”的水补充到北京后，北京就可以涵养、补充地下水，成为战略储备，一旦丹江口和华北平原都缺水，依靠这些储备华北地区还能“扛上几年”；否则，一旦遭遇大旱，地下水也采不上来，老百姓就只能逃荒了。

　　对于“南水北调”中线工程来说，另一风险在于工程沿线的配套分水工程能否完工。如果这些工程完成不了，那就相当于修了一条只供北京的调水工程。

　　“现在石家庄到北京这段没问题了，已经考验了这么多回了。”朱晨东告诉记者，京石段经过这几年从河北应急调水没有什么问题，而且北京的配套工程做的很早，今年还要完工一批配套工程。

　　不过，沿线的河南、河北等地，配套的支线分水工程能否完工还存在疑问。

　　“这是中国的通病，几十年都这样，中央出钱修一个工程，本来地方政府要配套的却没有配套，工程就在那儿‘晒太阳’。”贾绍凤表示，北京确实缺水，也有经济实力，配套做的比较好，超额完成了原来的规划，而其他地区用水需求没那么迫切，财力也不足，配套工程就很难说了。

　　“地方政府才不会去做这些配套项目，本来财政就没钱；再者，建好之后也不会用，没人愿意做，就等着中央投钱。”一位不愿具名的水利专家表示，“南水北调办”设在北京，也有“屁股决定脑袋”之嫌，这一点在黄河水利委员会和长江水利委员会身上都能看到——往往单位落在哪个地方，就多考虑本地区的利益。

　　“我们几乎所有的调水工程的使用效率都比较低，用的最好的是‘引滦入津’，利用率是50%。”贾绍凤表示，好多地方一说缺水就要调水，这种简单的逻辑是错误的，要考虑更多的事情，通过工程来解决缺水，任何工程都是需要成本的，应该尊重经济规律。

　　9月汛后，北京迎来丹江口的一江清水，这或许只是南水北调中线工程另一个开始。至于沿线配套工程能否完成，完成后能否避免“晒太阳”，或者说“南水北调”中线能否避免东线的命运，尚待实践证明。

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