预算法修改与财税体制改革“合拍” 专家称仍存问题

　　8月31日，历经三届全国人大雕琢，新预算法终出台。

　　预算法一直与我国的财税体制改革相伴而生。20年前，预算法颁布后，分税制改革启动；20年后，新预算法审议通过时，新一轮财税改革顶层设计方案——《深化财税体制改革总体方案》，也将于近日发布。

　　复旦大学经济学院教授韦森、中国政法大学财税法研究中心主任施正文等专家普遍认为，预算法修改后解决了原预算法存在的一系列原则性问题，将开启财税体制改革的新格局，但仍有问题待解。

　　博弈修法主导权纠结近十年

　　原预算法1994年颁布后，1997年全国人大就提出修改动议，直到2004年，修法才正式启动。但启动修法后，修法主导权与国库管理权这两个问题，纠结了近十年。

　　复旦经济学院教授韦森参与过相关修法专家座谈会。他曾如此形容修法主导权博弈，“人大想给财政部戴‘紧箍咒’，财政部要‘量宽松衣服’”。

　　据其回忆，2006年，由人大主导起草的第一个草案，就曾向相关部门、机构征求意见。但该草案因部分分歧没有通过，修法随之搁置。

　　2009年，修法再次启动，但起草单位变成了两家，“先由全国人大预工委和财政部分别起草一份草案，最后再‘拼出’一个双方认可初稿。”韦森说。2010年二审时，初稿公开征集意见，公众质疑焦点之一是部门立法痕迹，写有“由国务院另行规定”字样的“授权立法”条款达15条。

　　国库管理权的博弈，同样激烈。原预算法确定的是“央行经理制”，“中央国库业务由人民银行经理，地方国库业务依照国务院有关规定办理。”但二审稿、三审稿都删除了这个条款，改为“国库管理具体办法由国务院规定”。

　　围绕国库管理权，财政部曾致函中编办；央行副行长潘功胜、国库局局长刘贵生曾公开表态，阐述各自理由。财政部认为“央行经理制”应改为“代理制”，否则有职能重叠、越位现象；央行则强调，央行经理国库才能体现出职责分离和权力制衡。

　　两大问题争议难解，同时原预算法与财税体制的冲突越演越烈。例如原预算法严禁地方政府举债，但多地政府利用平台公司暗箱发债。且草案立法宗旨一直是“健全国家对预算管理”，停留在“管理法”层面。

　　突围国库管理权四审尘埃落定

　　上述修法“僵局”，今年4月三审时彻底改观。

　　首先是修法主导权的变化。受访专家们注意到，当时做修法报告的是全国人大法律委员会副主任委员李飞，而此前的一审、二审，都是财政部官员。立法宗旨也从此前的“管理法”，转向“控权法”，明确制定预算法的目的是“为了规范政府收支行为，加强对预算管理和监督”。

　　立法宗旨的改变，带来了三审稿的若干重大修改：明确“四本账”定义，确定全口径预算体系；地方债开闸；“三公经费”、政府采购等全部纳入预算公开范围；强化人大预算审查权等。

　　而此前备受争议的国库管理权问题也在8月尘埃落定：四审稿恢复了“央行经理制”制度设计。并细化了三审稿中的若干重大突破点，如强化地方债“防火墙”，限制地方债的资金用途；深化人大审查监督权，规定初步审查时，将人大专委会等机构的初步审查意见印发给人大代表等。

　　8月26日全国人大常委会分组审议四审稿时，全国人大财经委副主任尹中卿评价说，“(四审稿)比较好地体现了党的十八大和十八届三中全会决定精神，比较好地与中央刚刚批准的财税体制改革总体方案进行了协调，比较好地回应了社会关切”。

　　受访专家认为，本次预算法大修之所以前九年蹉跎、最近提速，主要原因在于十八届三中全会明确了“公开透明预算制度”、“全口径预算”等预算改革方向，同时提出要推进财税体制改革。而原预算法中关于地方债、转移支付等方面的规定，与目前财税体制脱节，更对下一步财税体制改革构成障碍，因此，现实要求修法提速。

　　方向新预算法仍需继续完善

　　原预算法实施不久，就暴露出滞后于财税体制改革进程、无法满足改革需求的问题。新一轮财税体制改革启动在即，新预算法对改革会起到多大的带动作用？能否有效控制改革中的风险？

　　“诚然，新预算法还有需要完善的地方”，施正文对新京报记者说，新预算法虽然恢复了央行国库经理制，但仍允许财政专户(各级财政部门在商业银行及其他金融机构开设的资金账户)存在，没有明确提出“两个直达”，所有公款从缴款人账户直达国库单一账户，所有公款从国库单一账户直达供应商或收款人账户，财政专户的存在，就为“小金库”留下了隐患。

　　预算法修改后大幅度强化了人大对预算的审查监督权，“但最需要的是做实、做强预算的初审机构，所以业内一直在呼吁成立预算委员会”，他说，“还有表决。现在人大审查预算都是‘一揽子表决’。如果能分项表决，比如对预算草案中的科技投向不满，或者对教育投向不满，那么就单独对这一项投出否决票，不影响整个预算草案，这样更有利于发挥人大的预算审查监督作用”。

　　但他同时强调，任何一部法律都不可能一轮修法就解决所有问题。被称为“经济宪法”、“亚宪法”的预算法，协调的是中央和地方、国家权力机关之间的法律关系，修法过程更为复杂，“新预算法解决了全口径预算、公开透明预算体系、立法宗旨等原则性、关键性问题，就目前国情而言，新预算法已能满足财税体制改革要求。三中全会提出了国家治理体系现代化、科学权利体系等改革目标，新预算法将在全面深化改革的过程中逐步调整、逐步完善”。