工业用地监管困惑：节地指标成数字游戏 难落地

　　我国人多地少，节约集约用地一直为中央所倡导，近年来更制定各种指标督促执行。然而记者最近在中西部部分省市采访发现，一些指标“看是高压线，其实不带电”，根本没有起到约束、引导作用，一些地方用地尤其是工业用地浪费严重。面对这一情况，基层干部也向记者道出不少“监管困惑”。

　　节地指标成“数字游戏”

　　单位用地投资、产出强度、容积率等是衡量工业用地效率的重要指标。为了促进土地集约、节约利用，国家规定工业用地出让时，出让合同中须对这些硬指标做出明确规定。但记者在基层采访时，一些干部坦言，节地指标往往“写在纸上、说在嘴上，却难以落地，当不得真”。节地高压线“不带电”，难以遏制土地低效利用甚至浪费。

　　在河南某市产业集聚区，记者随机翻开一家原材料加工企业的土地出让合同，其中明确规定土地容积率为1，亩均投入强度达到240万元。“实事求是说，这家企业用地实际容积率是0.7，投入强度不到190万元/亩，两项指标都达不到合同要求。”产业集聚区管委会副主任张光华(化名)说，其实在不少地方，节地指标就是“数字游戏”，企业说多少就是多少，政府部门“睁一只眼闭一只眼”，不愿去较真。

　　采访发现，类似单位面积土地投入、产出强度这样的土地集约利用硬指标，在一些地方遭遇“软执行”已成常态。最近，记者先后走访了某市3个区县的工业园区，发现均未达到规定的土地投入产出要求，有的园区实际土地投入产出强度只有指标要求的1/5，普遍存在投资规模小、用地效率低、投入产出不达标等问题。有的园区厂房稀稀落落，大量土地长期闲置。

　　“现在不少工业项目都是‘书记挂帅’‘县长工程’，领导费了大力气把企业招来，要为土地不集约利用把人家撵走，确实不现实。”西部某县国土局规划耕保科科长陈明林(化名)说，一些企业为了拿到土地搞“数字造假”，在“纸面上”上提高投入产出强度、投资规模等，以满足政策要求。县里不少人觉得本地经济发展落后，更应该加快上马工业项目，不能因为土地不集约利用这样的小事，误了招商引资的大事。

　　供后监管存盲区

　　工业用地供后监管，是确保土地及时高效开发、达到集约节约利用要求的关键环节。但一些国土部门干部反映，工业用地出让后，对于企业是否按合同要求及时开竣工、投资规模和厂房建设是否满足集约用地要求等，基层国土部门无法有效评估，存在监管盲区。

　　据介绍，对工业用地供后监管主要有两条途径：一是由国土部门动态巡查合同落实情况，即在土地供应后，巡查项目是否按时开竣工、是否达到土地出让合同中规定的容积率、投入产出等；二是由工业园区、政府经济主管部门定期审核企业运行指标，监督核查土地利用状况。

　　“土地供后监管存在各自为政的情况，无法形成监督合力。工业项目立项情况，由发改委、经信委负责；用地容积率由规划局负责；单位面积投入产出强度，工业园区、统计局才掌握。作为土地集约利用重要监管单位的国土部门，却难以实时掌握这些关键指标，有效监管无从谈起。”一位基层国土部门领导说。

　　不少国土干部坦言，国土局变成了单纯的“供地局”，只要工业项目符合规划、用地在红线范围内、征地手续完备，就可以给企业供地。至于土地供应后用得好不好、是否达到集约节约要求，国土部门很难监管。

　　由于部门协同机制不健全等原因，无法对企业具体用地情况进行有效监管，这一状况还助长了企业“囤地”的风气，加剧了土地浪费、低效利用。记者在河南、湖南等地采访发现，一些工业用地出让后，企业仅投资兴建了部分区域，其余部分则闲置或搭盖简易建筑物，虽然这造成了土地闲置，但企业仍可以土地向银行抵押融资。一些企业甚至大规模“囤地”，以待城市扩展，工业用地用途变更，获得“增值收益”。

　　闲置土地难收回

　　工业用地供而未用、长期闲置，是一些工业园区存在的突出问题。为了遏制这一现象，国土资源部修订出台了《闲置土地处置办法》，明确规定工业用地未动工开发满两年的，可无偿收回建设用地使用权。

　　土地闲置满两年可无偿收回的政策规定，有助于盘活存量土地，提高土地利用效率。但目前在不少地方存在闲置土地“回收难”的情况，相关政策被“高高举起、轻轻放下”，执行不到位。

　　首先，用地企业打政策“擦边球”，使政府部门对土地闲置“认定难”，无法收回土地。在湖南省益阳市龙岭工业园区，一家机械企业占地60多亩，却一直没有开工投产。园区要对土地无偿收回时，企业就动工建设，过段时间又停工。园区管委会副主任唐良辉说：“政府催一次，企业就动一点，使得园区无法认定土地就是闲置的，要想收回难度较大。”

　　西部某工业园区也面临类似难题。该园区负责人介绍，有的企业善于钻政策空子，搞‘低投入、慢建设、长工期’，不按土地出让合同的要求投入，但多少又投了一点，监管部门遇到这种情况就比较棘手。同时，国家有闲置土地认定门槛，规定已动工开发但开发面积不足应开发面积1/3、投资额不足总投资额的1/4的情况，可认定为闲置土地。一些企业就踩着门槛搞建设，规避政府收回土地的政策。

　　其次，在一些地方，土地闲置是政府原因造成的，要无偿收回企业的土地，政府也有些“底气不足”。例如，根据政策要求，工业用地应“净地出让”，在满足土地权利清晰、安置补偿落实到位、地块位置和使用性质明确等条件后，才能出让给企业用于开发建设。但实际上，一些出让地块没有达到要求。

　　在河南西部某产业集聚区，有一宗500亩的土地，在尚未完成征地手续、农户未全部搬迁，达不到“净地出让”要求的情况下，就被出让给一家冶金企业。由于农民安置补偿纠纷等问题，企业一直无法开工建设，土地闲置已超过2年。当地干部说，政府违规在先，没有底气收回土地。

　　采访中，一些国土部门工作人员告诉记者，在基层，工业用地闲置原因复杂多样，很难简单区分是政府原因还是企业原因。不少用地闲置，既有企业自身经营不善、发展方向调整等原因，也有政府规划频繁变动、群众信访等原因，多种因素杂糅在一起，使政府收回闲置土地的工作难上加难。

　　编后：工业用地为什么有“监管困惑”？是因为我们虽反复强调土地应集约节约利用，制定了各种衡量指标，但保障其实施的制度太软，惩罚太轻。这种落差带来困惑。在地方的发展冲动下，如果没有严格的制度约束，以慷慨的土地供应作为招商引资筹码的事就很容易发生。这些制度包括责任追究、价格形成、损害赔偿等多个方面，只有在这些方面都健全起来，并保证严格执行，工业用地的监管才会不再困惑。