透视城管“依法执法”“三无”困局 顶层立法缺失

　　透视城管“依法执法”“三无”困局

　　十八届四中全会决定提出，深化行政执法体制改革，要“理顺城管执法体制，加强城管综合执法机构建设”。记者近期在浙江省采访发现，当前我国一些地方的城管体制面临“上无顶层设计、中无执法边界、下无有效执法力量”的困局，在城市化发展日益加速的当下，城管综合执法任务更加繁重，尽快破解城管“三无”困境，是落实依法治国理念的重要举措。

　　顶层立法缺失导致各地城管“碎片化”

　　“一城看罢，一言难尽”。在记者采访的一个地级市，过去的“XX市城管执法局”眼下已经升格并变更名称，成为“XX市城管委”，但其办公地点并不在市政府大楼或者集中办公区，而是分散在市中心一条主干道的南北两端。

　　“一般人找政府办事，习惯于从乡镇街道、县市区一直找到省城甚至中央部委，但城管不同，我们上面再无垂直领导部门。”某市城管委副主任说，有人因此打趣说“城管上无爹娘”。

　　某市城管委法规处处长介绍说，早在2001年前后，当时中编办、法制办分别就综合执法和集中行政处罚权进行了试点，此后在全国几百个地级以上城市中，大部分以市容环卫部门为班底组建了城管执法局。“因为是试点，全国至今没有出台相关法律认可这个机构，通常是每个省各自制订一部条例来赋予城管法律地位，而且既然是城市综合执法，省里也就没有专门机构统一抓”。

　　记者了解到，由于缺乏全国性行业法律和相应机构的统一管理，使得“城管”机构呈现“碎片化”特征，在同一个省的不同城市，有的叫“城管委”，不仅有综合执法职能，还参与行政决策和监管；有的仍叫“城管执法局”，只保留行政执法的职能。

　　碎片化还进一步表现在同一座城市的不同城区、下辖县(市)街道，城管部门的工作职能仍旧有许多不同，平行单位之间、上下级单位之间的交流比许多其他行政机关少得多。

　　“虽然大家都叫城管，但说穿了并不是一家人。”一名城管委中层干部说。

　　“综合执法”缺乏边界 城管变“剩管”

　　在采访中，不少基层城管执法队员直言，“十八届四中全会决定提出，深化行政执法体制改革，要‘理顺城管执法体制，加强城管综合执法机构建设’，让我们感到城管的春天就要到来了。”而综观过去10多年工作机制得失，他们认为，当前需进一步厘清“综合执法”的边界，为城管下一步依法行政、依法执法打下坚实基础。

　　“有时候我们内部人打趣，说城管虽然‘上无亲爹娘’，却有七大姑八大姨等一大帮‘亲戚’。”某市一个城管局副局长告诉记者，城管部门日常执法内容涉及公安、消防、环保、工商、综治等七大部门390多项法规，有1282项具体违法行为。

　　“从这个层面看，不能说城管没有依法执法”，这名副局长用双手划了一个“漏斗”告诉记者，其他部门多是拿出自己不愿意啃的“硬骨头”移交给城管部门，“城管综合执法”在某种意义上变成了“剩管综合执法”。

　　采访中，不少城管人员举例说，比如餐饮业油污废水排放方面，酒店餐饮部门和有一定规模的饭店监管归环保部门管，城管管的却是一些街头小店、“苍蝇馆子”的排污。

　　“我们认为，中央提出综合执法的方向是对的，但怎么个‘综’、‘综’到什么程度需要进一步通过法律进行细化，减少分工时的随意性”，一位城管委副主任说。在基层，一些城管执法队甚至还承担过管理计划生育的任务，“这样的事情不该乱‘综’，会破坏法律的严肃性。”

　　出事总是“临时工”折射城管执法力量缺失

　　近年来，全国一些地方不同程度地出现城管暴力执法引发的冲突性事件，引起公众广泛关注。而不少事件在调查后得知，执法不当引发矛盾的往往是城管“临时工”。

　　在对市、区、街道三级城管部门的采访中，记者发现各级机构毫不讳言当前执法力量的薄弱和缺失：记者初步统计，在某市市级层面，2001年城管部门定编人数是1685人，某区当年定编人数是252人，下属某街道定编是17人。三级机构相关负责人表示，这个编制10多年来没有变过，下一步可能还要减少10%的编制。

　　同时，随着城镇化规模扩大，不得不需要大量招聘协管。临时招聘的协管人员数量大体上是在编人员的2倍以上。比如，某市协管4000多人，下属城区执法局聘用协管400多人，街道聘用协管27人。

　　据了解，协管人员来源成分比较复杂，准入门槛也相对较低，主要是从人才市场招聘或者亲戚朋友介绍进来的，包括下岗工人、农民、暂找不到工作的人等，文化程度多为高中学历。即便是城管正式编制招来的法律专业人才也寥寥无几。靠仅有的入职前培训，离真正的需求还相差很多。“让不懂法律的人来做执法的事，能确保没有隐患吗？”一位城管大队长直言。

　　现实中，由于城管队伍素质参差不齐、执法措施较为局限，既有群众被暴力执法伤害，也有城管队员因暴力抗法受伤。据了解，某城区城管局去年以来已有34名队员因暴力抗法受伤。

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