国家发改委：积极推动全国碳市场立法

　　核心摘要

　　7月29日召开的“《全国碳排放权交易管理条例(草案)》涉及行政许可问题听证会”，涉及的新设行政许可，包括碳排放配额分配管理制度和碳交易核查机构资质认定两项。对于全国碳市场而言，推动国务院《碳排放权交易管理条例》的出台是最为核心的工作，也是第三方核查、配额分配等重要工作开展的基础。

　　本报记者 张晴 北京报道

　　全国碳市场立法工作又有新进展。

　　日前，国家发改委气候司网站发布新闻，表示于2015年7月29日组织召开了“《全国碳排放权交易管理条例(草案)》涉及行政许可问题听证会”，这是按照国务院关于新设行政许可的立法程序要求所召开的会议。

　　其中涉及的新设行政许可，包括碳排放配额分配管理制度和碳交易核查机构资质认定两项。据21世纪经济报道记者了解，按照工作计划推算，由于试点期将于2016年中旬结束、全国碳市场计划在2016年底或者2017年初启动，配额分配工作应于2016年完成、初始数据盘查及核查工作则应于今年内完成。及早出台《全国碳排放权交易管理条例》，对于规范核查机构及流程、打好数据基础，意义重大。

　　“听证会上，我们也看到了各方的意见和看法，确实是认为碳市场还是有利的，”国家发改委气候司相关负责人在接受21世纪经济报道专访时说，“很多企业一旦认识到排放控制、早日实现排放峰值是大势所趋，对于碳市场就会有比较客观的一个认识。因为相较于税收或者是行政手段，碳市场对企业是利大于弊的。”

　　对于全国碳市场而言，推动国务院《碳排放权交易管理条例》的出台是最为核心的工作，也是第三方核查、配额分配等重要工作开展的基础。气候司新闻中表示，听证会上，各方普遍认为开展碳排放权交易是实现低碳发展、落实我国碳排放峰值目标的重要手段，条例的出台对建立和运行碳排放权交易市场非常必要，只有依法对企业碳排放配额实施有效管理、对碳排放第三方核查机构进行必要的资质认定，碳排放权交易市场才能顺利运行。

　　4个月后，巴黎气候大会也即将在年底召开。作为排放大国，中国在建立碳市场过程中的表现，也得到了国际各方的关注。

　　英国能源与气候变化大臣安布尔·拉德近期在接受21世纪经济报道记者采访时说，很高兴地听到中国已经开展了七个碳交易试点，而全国市场更令人期待。欧盟欧洲委员会气候行动总司司长玛丽·普莱特尔斯基也曾对21世纪经济报道记者表示，她个人相信，中国将建立一个有效的排放交易体系，这将是一个能够适应中国国情的成功体系，它将向世界上其他国家发出一个强烈信号，并证实去年9月潘基文在峰会上所强调的事实：碳排放定价和交易是应对温室气体排放的正确道路。

　　而世界银行PMR项目更是拿出800万美元资助中国碳市场发展，PMR基金经理王雪漫早在2013年9月接受21世纪经济报道记者采访时就明确指出：中国碳市场的成败，关系着全球碳市场的成败。中国的碳市场成功了，全球的碳市场就有希望；否则，全球的碳市场就会画一个很大问号。

　　要建设这个全球规模最大的全国碳市场，绝非一日之功。从试点市场的衔接，到非试点省市的纳入，从基础数据的核查，到企业行业的选择，在国家发改委南楼6层的办公室里，大量准备工作正在紧锣密鼓地进行着。

　　试点工作积累大量经验

　　中国碳市场的建设，是由7个试点开始起步的。几年时间内，7个碳交易试点完成了数据摸底、规则制定、企业教育、交易启动、履约清缴、抵消机制使用等全过程，并各自尝试了不同的政策思路和分配方法。

　　2011年11月，按照“十二五”规划中“逐步建立碳排放交易市场”的要求，国家发改委在北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市启动了碳排放权交易试点工作。按照国家统一要求，各试点省市都编制了试点工作实施方案，制定了交易管理办法，开展总量设定、配额分配、报告与核查体系建设、登记注册系统和交易平台建设等基础工作。

　　去年，7个试点已经全部启动上线交易，根据国家发改委提供的统计数据，共纳入排放企业和单位1900多家，分配的碳排放配额总量合计约12亿吨。截至2015年6月26日，7个试点碳市场累计成交量约2509万吨二氧化碳，累计成交金额约8.3亿元人民币。2014年，5个先期启动交易的试点省市顺利完成2013年度碳排放配额清缴工作，96%以上的控排企业足额清缴配额。今年，履约情况更加理想，上海、北京、广东、湖北均实现100%履约，深圳、天津两试点履约率在99%以上。

　　国家发改委气候司总结，碳排放权交易试点市场运行总体平稳，为建立全国碳排放权交易市场奠定了良好的基础。通过实施碳排放权交易，市场在碳排放资源配置中发挥了决定性作用，激励企业有效控制自身碳排放，对试点省市完成碳排放强度下降目标起到了积极作用。

　　气候司相关负责人表示，试点经验首先证明了碳市场在中国可以操作，使得全国碳市场的建立有了依据；其次通过不同的规则试验，也提前发现了一些问题，总体而言是成功的。当然，由于7个试点基础、能力、重视程度不同，也确实能看到最后的效果不同。今年履约中，已有经验的五个试点在整体的协调和把控上比去年明显提高。通过履约过程，也能感受到规范、透明、公平的体系是整个碳市场立足的根本所在。

　　21世纪经济报道记者了解到，通过试点的实际运行和市场的发展，企业对碳交易的接受程度越来越强，可行性得到论证后，全国碳市场的准备工作得以加快。

　　而试点运行中发现的问题，也是全国市场制度设计的重要参考。比如，一定要立法先行，通过看到不同试点立法程度不同带来的明显区别后，立法就成为建立全国碳市场必须不遗余力去推进的步骤。再比如，试点经验证明了数据初始盘查的准确度，确实会对后期分配带来较大影响，因此在全国碳市场建设初期就一定要抓好数据质量，花力气去攻克。

　　全国衔接自上而下

　　下一步更为重要的问题，则是试点市场如何与全国碳市场衔接。

　　对此，气候司表示，试点省市是全国碳市场不可分割的核心部分，希望试点省市合理统筹全国碳排放权交易市场建设和自身试点工作的推进，两个都要抓，两手都要硬，继续再接再厉，扎实推进试点各项工作，认真总结和推广试点经验，切实发挥典型示范作用，带动周边地区尽快熟悉了解碳排放权交易制度，抓紧开展重点企业碳排放盘查，配合和支持国家研究碳交易总量设定和配额分配方案，着力培育碳市场专业人才，大力开展碳交易相关的宣传，率先完成建立全国碳排放权交易市场各项具体的准备工作，同时与国家发改委积极沟通协调，结合试点经验完善全国碳市场制度设计，确保试点与全国的顺利衔接。

　　试点带动周边地区，是否意味着全国市场要“自下而上”，从试点链接开始做起？试点期将于明年结束，全国市场能否及时衔接？纳入全国市场后，现有试点企业手中的“地方粮票”未来是否可以继续使用？

　　21世纪经济报道记者了解到，从可行性和效率出发，全国市场将和此前颁布的《碳排放权交易管理暂行办法》内容一样，采用自上而下的方式统一推进，而非链接试点等自下而上的方式。试点期后，试点配额能否留存还在讨论之中，也有专家提出了折算方案，但最终延续与否还未确认。

　　而试点衔接，关键则在于配额分配的时间节点。按照计划，如果能在2016年完成全国市场配额的分配、在2017年启动全国市场，则在时间上可以和试点工作无缝衔接。而如果在时间上，全国市场分配稍晚，那么也可以试点先行分配、国家后续讨论认证。其次，从纳入行业来说，部分试点可能存在纳入企业行业多于国家范围的情况，那么在合理、企业愿意、门槛严格的情况下，理论上也允许试点保留，试点需自行从企业竞争力、碳泄漏等方面进行权衡。

　　气候司方面也向21世纪经济报道记者提供了一份全国市场时间表：全国碳排放市场建设将按照总体设计、分步实施的原则，分三个阶段进行。

　　准备阶段(2014-2016年年底)。总体目标是完成碳排放权交易市场基础建设工作，具备启动交易的条件。主要任务是与国务院法制办衔接，争取尽早出台国务院行政法规《碳排放权交易管理条例》，同时由主管部门出台其他相关的配套细则和技术标准，以及所有行业企业温室气体核算方法和标准，研究确定全国碳排放权交易配额总量及配额分配方法和标准，完善注册登记系统，为启动交易做好准备。

　　运行完善阶段(2017-2020年)。主要任务是根据出台的各项政策法规，逐步将31个省区市及新疆生产建设兵团纳入全国碳排放权交易范围，做好配额的初始分配，启动市场运行。调整和完善交易制度，实现市场稳定运行。

　　稳定深化阶段(2020年以后)。主要任务是增加交易产品，发展多元化交易模式，逐步形成运行稳定、健康活跃的交易市场。同时进一步提升市场容量和活跃程度，探索与国际上其他碳市场进行连接的可行性。

　　21世纪经济报道记者了解到，按照目前工作安排，全国市场启动时间虽未最终明确，但是最早将在2016年底，最迟应是2017年，根据实际工作进度和立法推进的节奏采用不同的工作方式，但不会出现试点结束、全国碳市场尚未启动的空白期。

　　非试点地区抓好数据报送

　　建立全国市场，已有基础的试点面临的是如何衔接的问题；而对于尚未被纳入的非试点地区来说，则是一个从0到1的挑战。

　　国家发改委方面回复21世纪经济报道记者表示，与试点省市相比，非试点省市碳排放相关的统计、报告和核查体系尚未建立，企业碳排放控制能力有待加强。为了推动各地方特别是非试点省份参与全国碳市场，国家发改委主要开展了以下工作：

　　一是建立完善碳排放权交易工作机制。国家发改委要求各地方切实加强对碳排放权交易工作的组织领导，成立碳交易工作协调小组，制定工作实施方案，提供资金保障，建立技术支撑队伍。

　　二是参与确定全国碳排放权交易的企业名单。国家发改委正在组织各地方主管部门对辖区内报告温室气体排放的重点行业企业的生产、能耗和碳排放等进行摸底和调研，掌握本地区重点行业的排放情况和发展趋势，待确定纳入范围和标准后，尽快提出参与全国碳排放权交易的企业名单。

　　气候司相关负责人表示，此前，各地已经完成企业能耗数据的上报，但发现各地数据质量差距较大，考虑到数据对于配额分配的重要性，国家发改委又要求各地对重点行业的数据进行核查，这项工作将于今年内完成。目前，全国碳市场重点考虑电力、冶金、有色、建材、化工五个传统行业和一个服务性行业：航空。但最终覆盖的行业范围和纳入门槛，还将仔细研究后明确。

　　气候司相关负责人介绍，配额分配方案的制定将是今年的一个重要任务，包括确定行业范围、选定企业门槛、根据不同的行业设立相应分配方法，最终会在实际分配前公开方案。

　　三是加快碳排放权交易核查体系的建设。国家发改委组织各地方主管部门结合企业温室气体排放核算报告工作的推进，对本地区具备能力的第三方核查机构进行摸底，筛选一批在相关领域从业经验丰富的机构，为开展重点企业温室气体排放工作提供核查服务；同时着力培育具备基础的第三方核查机构，提高核查人员的素质和能力，规范第三方核查机构的业务。

　　21世纪经济报道记者获悉，将来的全国碳市场，需要由国家对核查机构进行资质认证，统一规范第三方机构，出台统一核查指南。这也是考虑到MRV的重要性，采用国际上通行的做法。同时在试点市场中已经发现，一些咨询公司、交易公司参与到了核查工作中，对市场产生了影响和破坏，亟需规范。

　　四是深入开展碳排放权交易能力建设培训。国家发改委组织各地方主管部门及其支撑机构开展了多层次、大范围的能力建设培训活动；同时国家发改委也要求各地方主管部门制定详细的培训计划，深入学习碳排放权交易的基本原理、技术环节、管理制度、运行方式等，切实提高各方对碳排放权交易的认识水平和参与能力。

　　五是加强对碳排放权交易的宣传力度。国家发改委组织各地方加强对碳排放权交易的宣传，在“全国低碳日”和地方各类节能低碳宣传活动中，将碳排放权交易宣传作为重点，开展形式多样的宣传教育活动。

　　CCER使用将由国家统一

　　今年以来，试点市场价格下降明显：2014年，深圳碳市场成交均价为每吨60.21元，最低价30元，今年最低价跌到了21.47元。上海去年成交均价49.9元，最低价25元，今年最低为9.5元。北京去年成交均价为59.29元，最低48元，今年最低为35元。广东去年均价44.28元，最低21元，今年最低14元。天津去年成交均价为20.3元，最低价17.0元，今年最低11.2元。重庆市场去年均价30.74元，今年最低价达到了13元。唯一相对平稳的湖北市场，去年均价23.4元，最低价22元，今年最低为21.44元。

　　气候司相关负责人表示，配额价格是由市场决定的，不应简单施与行政干涉。价格下降，原因可能是供给过多，或是市场调节机制没有发挥作用。因此，试点应分析价格下降的原因，完善市场调节机制，对于市场非正常的剧烈波动建立预警机制。

　　除了配额，今年CCER也首次进入到市场中，并被部分企业用于履约。但值得关注的是，由于部分试点后期补充出台了CCER使用限制规则，使得大量已备案CCER无法进入市场，而符合要求可以抵消的CCER则非常稀缺。企业、项目方、中间商对此措手不及。

　　21世纪经济报道记者获悉，在全国碳市场中，CCER抵消规则将由国家统一规定，不会再出现试点期各自限制的局面。国家发改委气候司表示，国家发改委于2012年印发了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》(发改气候〔2012〕1668号)，基本确立了自愿减排交易机制的基本管理框架、交易流程和监管办法，建立了交易登记注册系统和信息发布制度，规范和指导有关企业开展自愿减排交易活动。根据国家发改委发布的《碳排放权交易管理暂行办法》，重点排放单位可按照有关规定，使用国家核证自愿减排量抵消其部分经确认的碳排放量。CCER与配额碳市场之间通过设计合理的抵消机制而有机联系起来，碳市场管控的重点排放企业是CCER市场的需求方。

　　“要认清自愿减排的概念，”气候司相关负责人说，CCER项目的初衷，是鼓励企业履行社会责任，通过国家层面的管理，使得减排量能够得到认可和规范，也正是基于这一点的考虑，CCER可备案项目类型较为宽泛，以满足企业自愿减排的需求。允许CCER进入抵消机制，是希望能给企业提供一些激励，也增加碳市场的灵活性，但CCER的初衷绝不是为了抵消机制服务。

　　但是，现在不少开发商把CCER视作一种盈利手段，期待通过抵消机制出售CCER获利，就需要自行衡量相应的投资风险。

　　全国碳市场启动后，更多的企业将被纳入到市场中来。目前，气候司也通过行业协会等方式与企业进行沟通、培训、征求意见。气候司表示，企业作为应对气候变化、实现绿色低碳发展的市场主体，应当顺应积极应对气候变化的国际潮流，按照国家有关要求积极参与碳市场，努力控制温室气体排放，承担起应具有的社会责任。

　　气候司表示，按照“十二五”规划《纲要》和《“十二五”控制温室气体排放工作方案的通知》的要求，为实行重点企(事)业单位温室气体排放报告制度，国家发改委于2014年1月下发了《国家发展改革委关于组织开展重点企(事)业单位温室气体排放报告工作的通知》(发改气候〔2014〕63号)，要求各地方组织开展重点企(事)业单位温室气体排放报告工作，并陆续发布了22个行业企业温室气体排放核算方法与报告指南。希望相关行业企业按照有关文件和指南的要求，建立和完善企业碳排放相关核算和报告制度，积极参与国家和各级地方组织的碳市场能力建设培训，培养相关人才队伍，积极参与重点企(事)业单位温室气体排放报告工作，并配合有关核查机构开展碳排放数据的核查；同时，相关企业也应认识到在碳市场制度体系下，节能减碳能力将成为企业新的竞争力来源，企业应当提高碳资产管理意识和管理水平，加大低碳技术的开发投入力度，为企业实现低碳发展提供技术支撑。