近2万亿PPP项目落地难 地方政府被指知识储备不够

　　上千个PPP项目，市政设施类超三成

　　在国家发改委网站右上角醒目的位置，专门开辟了“PPP项目专栏”，公开发布PPP推介项目。截至9月25日，经《中国经济周刊》记者汇总，国家发改委网站发布的PPP项目共计1049个，项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域，总投资1.97万亿元。

　　在1049个项目中，安徽以127个项目居首，江苏以107个项目紧随其后，贵州、山东、云南、甘肃、江西等地推出项目均超过60个。

　　据《中国经济周刊》记者计算，安徽公布的127个项目中，涉及总投资2384.53亿元。其中，市政设施60个，交通、公共服务、生态环境分别有27、19、13个。

　　不过，1049个PPP项目并未包括全国推介的全部项目。上述项目包括了北京、河北、辽宁、江苏等25个省份和青岛、深圳、新疆建设兵团等3个地方，但并未包含天津、河南、湖北、上海、山西、湖南6省(市)的PPP项目。

　　《中国经济周刊》记者梳理发现，发改委上线的1049个PPP项目库中，位于西部的项目最多，达453个，在市政设施类、公共服务和水利方面，西部均独占鳌头；其次是东部，324个；中部为272个。

　　西部之所以PPP项目最多，在中国社会科学院财经战略研究院副研究员赵早早看来，并不意外。

　　“因为东、中部的经济发展水平比较高，过去十几年市政建设相对投入比较充分；而西部的经济发展一直比较落后，国家实施的‘一带一路’和西部大开发战略，让这个区域对PPP项目的需求比较大。”长期研究和关注PPP在中国的进展的赵早早说。

　　记者梳理发现，在1049个PPP项目库中，市政设施类数量最多，有377个，数量上占比超过三分之一；总投资额在2643.5亿元左右，占1.97万亿的13.42%。

　　从国外经验来看，PPP主要用做基础设施建设，市政建设自然属于基础设施建设的范畴，这可以解释为什么市政设施项目成为中国PPP项目中的大多数。赵早早向《中国经济周刊》记者分析说，“市政设施回报的形式比较明确，回报率和项目运作模式也比较成熟，PPP最早出现的也是地铁、高速公路和市政设施，所以出现这个现象也是正常的。”

　　但是，东部比较凸显的，是在生态环境领域的PPP项目最多，达44项。

　　赵早早分析道，“过去我们发展经济多多少少忽视了生态环境方面的建设，所以导致东中部的生态环境问题相对比较突出，现在通过资金引导使得政府和社会资本更多地关注生态保护，这种政策导向是比较强的。这个结果合乎政策取向，也合乎实际情况。”

　　期待PPP迅速解决融资难、拉动经济不现实

　　很多人都在关心：国家发改委推介的众多PPP项目落地了吗？

　　在9月16日国新办举行的新闻发布会上，国家发改委副主任连维良在答记者问时给出的答案不很乐观：“我们发现PPP存在一些落地难的问题，主要原因是各地的前期工作做得不够到位。”

　　今年5月18日，原国家外经贸部副部长龙永图在一个论坛上公开表示，去年国家提出的超过1.6万亿的80个PPP项目单中，还有80%待落实。

　　民生证券则有一份研究报告称，1.6万亿中，真正签约的约为2100亿元，仅占总额的1/8。

　　赵早早从三个方面向《中国经济周刊》记者分析了导致PPP项目落地不佳的原因。

　　首先，政府的准备相对较弱，政府在PPP方面的知识储备不够，缺少专业团队运作。尤其是地方政府，由于PPP项目多数都落在市县级，政府推动PPP的人员比较缺乏这方面的知识，直接导致项目谈不起来。

　　其次，在当前反腐的大背景下，行政监督越来越强，如果PPP项目比较大，必然地方政府主要领导点头，但是大项目需要财政投入多年才能运作，地方领导出于对政治前途的考虑，会更谨慎。

　　第三，PPP政策解释不很清晰，包括什么样的项目才属于PPP，从国家出台的文件对此界定并不清晰，对于地方政府做决策也会有影响。

　　“尽管慢，但是，不要怕它慢。从国际和国内成功的案例来看，项目推进肯定是漫长的。”赵早早向《中国经济周刊》表示，据经济合作与发展组织(OECD)统计，国际上最近十几年PPP的进展并不快，一年中大概只有十几个项目落地，“期待通过PPP方式能够很快拉动公共基础设施大量上马，一方面能够解决融资难，另一方面能拉动经济发展，这种判断不太科学，也不客观。”

　　汪德华则从风险和收益的角度谈了PPP落地难的原因：PPP项目涉及到政府的长期债务风险和社会风险，应当稳步推进，要有一定的时间准备，单纯追求速度并不可取。

　　“地方政府与社会资本对于推进PPP项目的期望值有差异：地方政府可能更希望借助于PPP来缓解政府债务压力，而社会资本由于对与政府的长期合作缺乏信心，对于收益率自然要求更高。”汪德华指出，双方合作伙伴关系难以构建，这也是当前PPP落地难的重要原因。

　　以安徽宿州为例，在国家发改委PPP项目库，安徽宿州市共推介了10个PPP项目，包括污水处理、生活垃圾处置、建筑垃圾处置、城市供水管网建设改造、水厂扩建、中水回用等，这10个项目标注的共同的责任人是宿州市城管局设施科科长何厚会。

　　“我每天都会接到咨询电话，有国企，也有央企，尤其对垃圾处置和污水处理比较感兴趣，其他项目咨询的不多，主要是因为生活垃圾和污水处理这两方面技术上比较成熟。”何厚会告诉《中国经济周刊》，宿州的PPP项目从去年就开始谋划，今年上半年正式开始实施，目前正在做环评等前期工作，前期工作完成后要编制实施方案，之后再上网招标，社会资本再进入。

　　至于什么时候项目能够实施，他也说不上来。“实施方案也需要反复论证，这个时间会比较长，因为牵扯到最后的合同模式，很是关键。”何厚会说。

　　毋庸置疑，要想使PPP项目成功，前期肯定要做大量的工作。

　　比较成功的PPP项目案例当数北京地铁4号线。记者采访得知，为迎接北京奥运会，北京市政府在2004年进行了一个融资招标会。从2004年开始召开洽谈会，2005到2006年谈判完成，以港铁为代表的社会资本投入运作，用了近三年的时间。

　　“现在大家认为PPP能够很快大规模地成型，其实是不科学的，因为没有遵循PPP合作模式发展的最本质特征，PPP是要通过政府部门和社会资本在谈判的平台上经过缜密细致的谈判，这个过程肯定不是几个月就能够完成的。”汪德华说。

　　PPP分别代表Public(政府或公共部门)、Private(社会资本或市场主体)、Partnership(合作伙伴关系)三个英文单词，是“政府和社会资本合作”模式的英文简称。PPP模式是舶来品，起源于欧美国家中私营投资者所开展的道路维修、城市供水等基础设施项目。上世纪80年代，我国已经开始实施以BOT(建设—运营—移交)为主要形式的PPP项目。

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