袁长伟：网约车管理与“阻碍创新”无关

　　10月10日，交通运输部发布了《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》（以下简称“两个文件”）。社会对此广泛热议，赞同者有之，反对者有之，更不乏冠之以“互联网+” 、“共享经济”、“万众创新”等挥斥激辨，让人莫衷一是。笔者从城市整体交通体系优化的视角对两个文件下的出租汽车改革新政进行探讨梳理。

　　出租汽车是城市个性化出行方式

　　出租汽车提供个性化的出行服务，是出租汽车在城市综合交通运输体系中的合理定位，也是出租汽车行业健康发展的逻辑基点。而出租汽车的合理定位，必须置于整个城市的发展视角下来看。自上世纪90年代以来，中国在短短20余年的时间内，城市化率从1991年的26.37%发展到2014年的54.77%，年均提高超过1个百分点，远远高于国际上定义的0.5个百分点的快速城市化率，这在世界上绝无仅有。快速城市化带来的人口膨胀、交通拥堵、环境恶化等“城市病”，既给管理者带来严峻挑战，也需要城市中的每一个人都为此承担压力。解决交通拥堵问题，建立并完善科学高效的城市客运，必须从建设“宜居城市”、“公交都市”等高度全面审视出租汽车的定位和发展。

　　出租汽车提供个性化的出行服务，但是其占用有限且宝贵的城市道路交通资源，且其利用城市道路交通资源的效率远远低于其他公共交通方式。经测算，3辆出租汽车的载客效率仅仅相当于载客容量为80人的公交车的11%。出租汽车占用城市公共交通资源，但是其利用效率相对低下，决定了其提供的服务不会针对普通人群的日常出行，而是一般人群的特殊出行（如生病、事务时间紧急的出行，不熟悉地点的出行，深夜出行等）和特殊人群的一般出行（如残障人士、孕妇、老人和公交覆盖不足的偏远地区等），是公共交通服务的补充，是城市个性化出行方式。

　　个性化出行是社会公众生活品质提高的重要方面，城市管理者有责任、有义务尽力保障。但是在中国史无前例的快速城市化进程当中，在城市道路交通资源和环境容量的约束条件下，城市综合交通运输体系的发展取向需要协调。如果只是实现个性化的、低载客率的出行方式的高效化、低成本化，而非受到约束的公共道路交通资源使用的高效化，则最终会导致整个城市交通系统资源使用及运行的低效化，出行群体的整体利益将受损，带来整个城市运行效率的下降。

　　因而，适度发展出租汽车，有序发展网约车，是当前的战略选择。这和阻碍“万众创新”、限制“共享经济”无关，而是有限的公共道路交通资源限制下的必然选择，只有这样，才有可能趋利避害、有益长远。

　　传统出租汽车与网约车的协调发展

　　对于网约车，现在很大一部分人认为这是一种新业态，是“互联网+”，是“万众创新”，而实际上中国的网约车是在还欠账。

　　传统的出租汽车一般包括三种服务形式：巡游出租汽车（俗称“扫大街”）、定点出租汽车（在固定站点如机场、火车站、街边的出租汽车候车点）以及约租车（电话、网络等）。在中国的出租汽车发展过程中，最开始以高档的、定点的出租汽车服务为主。但随着史无前例的快速城市化进程的推进，由于城市的机动化跟不上，对出租汽车的需求持续旺盛。以1992年北京亚运会为代表时间节点，出租汽车进入供不应求的状态，主管部门的发展思路以满足需求为目标，因而效率相对较高的巡游出租汽车得以快速发展，成为主流。现在的网约车是在出租汽车发展格局体系中的合理回归，只是在回归、还欠账过程中加入了信息化的互联网平台，但是其实质还是出租汽车。虽然移动互联网技术有效提升了出租汽车的服务效率与水平，但网约车依托道路交通基础设施、为出行者提供交通运输服务的基本属性，并未发生本质变化。

　　在出租汽车的框架下，两者的定位仍然有所区别。传统的出租汽车承担“一般人群的特殊出行”和“特殊人群的一般出行”，对于“特殊出行”和“特殊人群”，其提供的出行服务不可替代，因而具有公共性，政府需要从公众利益出发对其进行治理。而网约车面向具有高支付能力、期待享受高品质服务的个性化出行服务，因而网约车替代的是私家车，或者说网约车的竞争对象并非传统出租汽车，两者在定位上显然有较大差异，“两者本无事，何必自扰之”？

　　因而在传统出租汽车和网约车的发展中，让传统回归传统，让约租车回归约租车，传统出租汽车服务好“特殊出行”与“特殊人群”，约租车做好“高品质服务、差异化经营”，而这也是两个文件一再着重强调的思想。这样才能在出租汽车的框架下，权衡好城市出行全局的利弊，提高城市客运组织效率。

　　多元目标下的出租汽车治理

　　公众根据自身的出行体验，往往把解决“打车难”作为交通管理或出租汽车管理的唯一目的，但行业管理者首要解决的应该是城市整体或者说是全体市民的整体出行效率。同时，在发展改革的过程当中，还需要兼顾不同运输方式、不同行业、不同人群，需要考虑社会稳定、就业、公共安全、公众出行需求等，其目标是多元的。

　　为实现“为社会公众提供高品质、多样化的运输服务”的目标，必须协调发展城市交通方式。出租汽车归根到底还是公众共用的个性化出行方式，而非集约化的公共交通，这是确定出租汽车发展政策的基点。包括出租汽车在内的一切个性化出行方式的进步与创新，其目标应侧重于提升效率、共享资源，减少资源消耗，而非大幅度地降低使用代价，缩小与大众公交的差价。主管部门应在尊重市场规律的同时，更为重视公共道路资源的高效公平使用，合理调控网约车规模及价格。同时，应切实提高城市公共交通服务水平，提高城市整体出行效率。

　　出租汽车的改革是在最大公约数约束下的改革。由于历史的原因，其本身利益纠缠纷繁复杂，在新的市场要素加入条件下，更加复杂，所以，这种改革只能是渐进的，会伴随着阵痛，对此我们不必回避。两个文件的出台，体现了主管部门对于改革创新的包容、开放，征求意见半程即公布梳理征求的意见情况，也体现了主管部门的努力与诚意。我们有理由相信，改革正向着正确的方向行进着，尽管过程会伴随着痛苦。

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