中国行政管理体制改革的五个特点

　　了解中国行政管理体制改革的进程，取得的效果和未来走向，首先需要了解中国行政管理体制改革所具有的一些特点。

　　三十多年前中国启动了改革开放的伟大历史进程，从那时起，中国的行政管理体制改革开始其进程。总结三十多年走过的路程，中国行政管理体制改革具有以下几个特点。

　　第一，中国改革的突破始于农村，中国的政治体制改革首先在行政管理体制方面取得突破。三十多年前，从农村开始的经济体制改革不断深入，进而对政治体制改革提出了要求，所以中国对原来那种高度集中、以行政手段为主的行政管理体制进行了改革。

　　第二，这种改革每隔一段时间设定一个目标，不断向前推进，呈渐进式发展，而不是突变；不是推翻原来的体制，而是在原有的基础上进行改革和完善。

　　第三，中国行政管理体制改革具有顶层设计的特点。众所周知，中国的经济体制改革首先从最基层的农村开始。在基层取得了经验后，经过试点加以总结，然后在全国进行推广。而中国行政管理体制改革，则是每隔五年，由中国共产党和中国政府进行一次顶层设计，制定出总体方案，按照方案由上到下逐步推进。

　　第四，中国行政管理体制改革一直是服从于、服务于经济管理体制和其他领域的改革。经济体制改革深入到哪一步，行政管理体制改革就跟进到哪一步。改革的目标与经济体制改革的目标、任务相适应。

　　最后，中国行政管理体制改革是依法推进的，即行政管理体制改革的决策和推进，都是按照程序依法决策、依法进行。一般的程序是由中国共产党中央委员会提出一个五年期机构改革的建议，做出决定，然后由国务院提出改革方案，经全国人民代表大会审查批准，全国都按这个方案来执行。在这个过程中，将成功的经验、有效的做法，以不断制定新的法律的形式固定下来，变成国家意志和成熟的法律。

　　中国六次行政管理体制改革的发展历程和主要经验

　　三十多年来，中国已经先后进行了六次行政管理体制改革。1980年，中国改革开放的总设计师邓小平，发表了一篇重要讲话，叫做《党和国家领导制度的改革》。这篇讲话分析了原有的行政管理体制存在的弊病，指明了中国行政管理体制包括政治体制改革的方向和主要任务。

　　1983年，中国进行了第一次行政管理体制改革，主要是减少机构、编制及领导职数。这次改革对中国的最大贡献是建立了退休制和任期制，消除了当时实际存在的领导干部职务终身制。

　　1988年的第二次机构改革，主要是转变政府职能，把政府过去计划经济体制下的职能，逐步转变为适应市场经济发展需要的新体制。这次改革给中国行政管理体制改革做出的贡献，主要集中在两点。第一点是明确了转变职能是中国行政管理体制改革的核心。第二点是提出了定职能、定机构、定编制的“三定”改革方略。定职能就是政府管什么事。定机构就是由谁来管、哪个部门管。定编制就是有多少人去管。从此，历次改革都离不开“三定”这样一个改革路径。

　　1993年进行的第三次行政管理体制改革，主要是适应建立社会主义市场经济体制的需要，对宏观管理体制进行改革。对宏观管理部门和专业管理部门的关系进行了调整，撤并了100多个管理部门。

　　1998年，中国进行了第四次行政管理体制改革，主要是在当时亚洲金融危机的背景下，对投资、金融、外贸体制进行了改革；同时撤并了一些部门，大幅度压缩了编制。

　　2003年的第五次行政管理体制改革，其最主要贡献是提出了简政放权和行政审批制度改革的历史任务，下放了60%多的各种审批权。

　　2008年，中国第六次行政管理体制改革，主要是实行大部制改革，将原来分工比较细的部门，合并为大部委。

　　这就是截至2008年，中国所进行的六次行政管理体制改革走过的路程和每次改革的主要任务及贡献。这六次改革给我们的启示有三点：一是转变政府职能是行政管理体制改革的核心。只有把政府职能转变到适应市场经济发展的轨道上来，中国的行政管理体制才能和国际接轨，才能促进中国经济社会发展。二是机构改革是关键，即在进行职能转变的同时，一定要把机构控制好、协调好。机构改革主要是组织设置的科学化，使各部门关系能够协调起来。三是编制控制是焦点，主要是要严格控制行政编制，以控制经费，提高效率。

　　最新趋势及需要重点处理好的五大关系

　　2013年，中国启动了新一轮行政管理体制改革，当前这项改革正在按照中国政府总体安排稳步推进。已推动事项包括：第一，继续推进大部制改革，比如撤销铁道部成立铁路总公司，把新闻出版、广播电视等部门合并起来成立了一个大的部门，统管相关事项。第二，赋予行政管理体制改革以新的意义和职能，即行政管理体制改革要服务于、服从于国家治理体系和治理能力的现代化。第三，对一些比较弱的部门进行了加强，成立了一些新部门，如国家安全委员会。

　　总结三十多年走过的路程，中国行政管理体制改革下一步的重点是要向建设责任政府、廉洁政府、法治政府、服务政府的方向推进。这就是到2020年中国行政管理体制改革发展的基本趋势。

　　具体说来，建设具有这样四个特点的政府，要处理好五个方面的关系：

　　一是政府和市场的关系。凡是市场能办的事情，一律放到市场，政府不再管理。政府只是履行宏观调控和监督管理责任，资源配置由市场去完成，具体的经营管理由市场主体去完成。

　　二是政府和社会的关系。凡是社会能运作、基层能够自治的，一律让社会去管理，让基层实现自治。

　　三是政府和企业的关系。政府不再具体管理企业的活动，政府只是管理国有资本及其投资。微观经济活动一律按市场规律去办。

　　四是中央和地方的关系。合理确定中央和地方政府的事权及财权。全国性、跨区域的事务，由中央政府负责；地方政府行政管辖范围内的事务，由地方政府负责；还有些靠单个省份无力独自完成的事务、需跨省区完成的事务，可以由中央和地方共同去办理；中央政府有些事项，可以通过财政转移支付，委托地方政府去完成。

　　五是中国实践和国际经验的关系。在推进行政管理体制改革的过程中，中国既会注重自己的已有经验，同时也会借鉴国际上一些成功的公共管理经验。

　　以上就是中国行政管理体制改革走过的路程以及发展趋势。中国在行政管理体制改革的进程中将不断总结经验，吸收国外的先进管理经验，到2020年逐步建立一个符合中国经济发展需要、与国际惯例接轨的现代行政管理体制。

　　(陈宝生 作者系中共中央委员，国家行政学院党委书记，副院长)

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