沈春耀：坚持改革和法治双轮驱动

　　党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》)确定了“十三五”时期我国发展的指导思想，强调坚持全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局；同时把坚持依法治国确定为必须遵循的原则，提出了法治建设的目标任务。坚持依法治国，对于保持我国经济社会持续健康发展，如期全面建成小康社会，建设社会主义法治国家，实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大意义。

　　一、充分认识坚持依法治国的重大意义

　　坚持依法治国，是解决我们事业发展中面临的一系列重大问题的根本途径，是解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。

　　(一)依法治国是党领导人民治理国家的基本方略

　　1978年12月，党的十一届三中全会深刻总结我国社会主义法治建设的成功经验和深刻教训，提出为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。1997年，党的十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家，确立了依法治国的基本方略。1999年，九届全国人大二次会议通过宪法修正案，将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”载入国家根本法。改革开放30多年来，社会主义法治有力保障和推动了党和国家各项事业的发展。

　　党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央强调，依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求；坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。面向未来，依法治国地位更加突出、作用更加重大，必须坚持依法治国，夯实党和国家兴旺发达、长治久安的法治基础。

　　(二)依法治国是保障和推动经济社会持续健康发展的客观要求

　　发展是硬道理。能否解决好发展这个第一要务，直接关系事业兴衰、人心向背、前途命运。历史唯物主义告诉我们，法治属于国家上层建筑的重要组成部分，必须服从服务于社会经济基础和生产力发展的要求；同时，法治对于社会经济基础和生产力发展具有巨大的反作用。法治的功能既体现在对于各种社会关系予以确认、保护、规范和调整，又体现在对于经济社会发展发挥引导、定向、推动和促进作用。法治通过确立和实施稳定的、公开的、规范的制度和规则，能够为经济社会发展提供牢固的基础、持久的动力和广阔的空间。

　　社会主义市场经济本质上是法治经济。市场主体的确立及其活动，财产权的界定和财产关系的有效保护，市场交易的正常进行和市场秩序的有效维护，政府对市场的调控、监管和服务，市场竞争下的社会保障，对外开放下的经济发展，都需要有完备的法治。发展社会主义市场经济，推动经济社会持续健康发展，必须坚持依法治国，从法治上为解决经济社会发展问题提供制度化方案。

　　(三)依法治国是促进社会和谐稳定和维护社会公平正义的必然要求

　　随着改革开放和现代化建设的深入发展，我国社会结构发生了显著变化。群体阶层、组织形式、就业形式、利益关系、社会关系等呈现出多样化、多重化、多层化特征，统筹兼顾各方面利益的难度加大。同时，人们思想活动和社会活动的独立性、选择性、差异性、变动性明显增强，人民内部矛盾呈现新特点，各类群体性事件多发突发，社会治理面临诸多新课题、新挑战。因此，推进和保证各项事业顺利发展，必须充分调动、更好发挥各方面的积极性、主动性、创造性，妥善处理各种利益关系，有效化解各类社会矛盾。

　　法治是治国理政的基本方式，也是促进社会和谐稳定、维护社会公平正义的重要途径。正确处理各种社会矛盾，要求我们善于运用法治的权利义务机制和权力责任机制，科学合理地调整和规范各种利益关系、社会关系，在法治框架内、在法治轨道上解决各种社会问题，使社会成员既依法充分享有权利、行使权利、维护权利，又依法切实履行义务、承担责任，做到权利和义务、权力和责任相统一。

　　二、在全面依法治国新征程中为经济社会发展提供可靠保证

　　在新的时代条件下，依法治国承担着保障和推动党和国家事业发展的新使命，承载着人民对幸福美好生活的新期待，本身也面临着全面发展的新机遇。

　　(一)“四个全面”战略布局开启全面依法治国新征程

　　以习近平同志为总书记的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，明确全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。协调推进“四个全面”战略布局，集中体现了以习近平同志为总书记的党中央治国理政、开创事业发展新局面的战略思想和战略部署，深化了对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识，具有重大统领意义和指导意义。党的十八届四中全会专题研究全面推进依法治国并作出战略部署，依法治国在党和国家事业发展全局中地位和作用得到进一步提升、拓展和加强，我国社会主义法治建设开启新征程、迈向新阶段。

　　法治是发展的可靠保证。《建议》强调坚持“四个全面”的战略布局，进一步凸显法治在发展大局中的地位和作用。实现我们的宏伟奋斗目标，必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，加快建设法治经济和法治社会，把经济社会发展纳入法治轨道。新形势下，全面依法治国要求：一是国家各领域各方面事业发展都应纳入法治轨道，包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，包括治党治国治军、内政外交国防等；二是各级各类组织、各种活动和行为都应纳入法治轨道，包括推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，包括决策、执行、监督、保障等实现法治化；三是法治建设各环节各部分，包括立法立规、依法行政、公正司法、法治社会、法治保障、依法治军和依法执政等，应当整体规划、统筹推进、协调发展。

　　(二)加快建设中国特色社会主义法治体系

　　着眼于保障和推动经济社会持续健康发展，《建议》提出加快建设中国特色社会主义法治体系、把经济社会发展纳入法治轨道的要求。党的十八届四中全会确定了建设中国特色社会主义法治体系的目标任务，提出要形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。厉行法治是发展社会主义市场经济的内在要求。推进中国特色社会主义法治体系建设，必须坚持“四个全面”战略布局，积极适应经济发展新常态，完善社会主义市场经济法律制度，为推动经济社会持续健康发展提供更加成熟、更加定型的法治保障。

　　完善社会主义市场经济法律制度，要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，通过法治贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，在市场主体、财产权、交易规则、宏观调控、监督管理、服务引导、社会保障、对外开放等方面，持续深入地改进制度、健全机制、完善规则，运用法治思维和法治方式推动发展，不断提高经济社会发展和市场经济运行的法治化水平。

　　调整后的全国人大常委会五年立法规划提出了经济社会发展方面一系列立法项目，属于制定新法的项目主要有：编纂民法典，制定粮食法、公共文化服务保障法、基本医疗卫生法、中医药法、慈善法、电信法、原子能法、土壤污染防治法等；研究制定电子商务法、期货法、电影产业促进法、核安全法、发展规划法、能源法、基础设施和公用事业特许经营法、航空法等；落实税收法定原则，制定环境保护税法、增值税法、资源税法、房地产税法、关税法、船舶吨税法、耕地占用税法等。属于修改法律的项目主要有：修改证券法、农村土地承包法、土地管理法、专利法、著作权法、标准化法、铁路法、森林法、中小企业促进法、水污染防治法、职业教育法、民办教育促进法、红十字会法等；研究修改农民专业合作社法、外商投资三个企业法、反不正当竞争法、中国人民银行法、商业银行法、矿产资源法、循环经济促进法、草原法、药品管理法、文物保护法等。

　　(三)保障人权、保护产权、规范公权

　　加快建设中国特色社会主义法治体系，完善社会主义市场经济法律制度，关键是要把握好推进方向，抓好着力点，体现价值引领。法治建设的核心问题是处理好各种权利义务关系、权力责任关系，以此为中心构建制度和规则。《建议》在全面建成小康社会新的目标要求中，明确提出“人权得到切实保障，产权得到有效保护”；在构建发展新体制中，明确提出“推进产权保护法治化，依法保护各种所有制经济权益”；在运用法治思维和法治方式推动发展中，明确提出“依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力”，“完善对权利的司法保障、对权力的司法监督”。这些都为新形势下加强法治体系建设指明了前进方向、提供了基本遵循。

　　强调保障人权，就是要从法治上坚持以人民为中心的发展思想，增进人民福祉，发展人民民主，维护社会公平正义，保障人民平等参与、平等发展权利，保证人民在发展的基础上享有广泛的权利和自由，促进人的全面发展。强调保护产权，就是要从法治上健全现代产权制度，加强和完善对物权、债权、股权、知识产权、承包权益、劳动权益、投资权益、保险权益等各类财产权利及相关权益的保护，坚持和完善基本经济制度。强调规范公权，就是要从法治上强化对公共权力运行的制约和监督，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里，确保人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。

　　三、坚持改革和法治双轮驱动、协调发展

　　党的十八届三中全会和四中全会，分别对全面深化改革和全面推进依法治国作出战略部署，形成了党中央治国理政相得益彰的“姊妹篇”，体现了“破”和“立”的辩证统一。坚持全面深化改革，坚持全面依法治国，推动经济社会持续健康发展，必须正确处理改革与法治的关系。

　　(一)改革和法治相辅相成、相伴而生

　　直观来看，改革意味着“破”、“变”，而法治意味着“立”、“定”。二者在观念取向和行动方向上看似矛盾、难以协调，但实质上二者相互联系、辩证统一。我国历史上的历次变法、革新、新政，都是改革和法治紧密相连、紧密结合的。从战国时期的商鞅变法、宋代的王安石变法，到明代的张居正变法、晚清的戊戌变法，改制与更法，变旧法与立新法，莫不如此。当代中国正在昂首阔步迈向全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的光明前程和美好未来，法治的实现离不开改革的持续推动，改革的深化也必然要求法治的有力保障。

　　习近平总书记明确提出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”深入学习贯彻习近平总书记关于改革与法治关系的重要论述精神，对于坚持依法治国，坚持改革决策与立法决策相统一、相衔接，确保重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要，实现改革和法治同步推进、相互促进，具有重大意义。

　　(二)树立正确的改革观和法治观

　　我国改革进入了攻坚期和深水区，改革与法治的关系面临着一些新课题新任务，也亟待纠正一些认识上的误区和偏颇。一种观点认为改革就是要冲破法律的禁区，现在法律的条条框框妨碍和迟滞改革，改革要上路、法律要让路。另一种观点则认为，法律就是要保持稳定性、权威性、适当的滞后性，法律很难引领改革。这两种看法都是不全面的。

　　正确处理改革与法治的关系，需要正确认识改革与法治的差异性、时滞性和矛盾性。法律往往具有一定的滞后性甚至保守性，这是各国法制发展史上一个普遍性的现象。而能否解决好法律滞后性问题，则具有非同小可的意义。故步自封、抱残守缺虽可以维持一时，但终归是难以为继的。中国古代先哲们早已看到了法律与时俱进的重要性，即所谓“法与时转则治，治与世宜则有功”，“治国无法则乱，守法而弗变则悖，悖乱不可以持国”。所以，法律滞后性现象是客观存在的，关键在于我们如何正确认识和把握。必须树立正确的改革观和法治观，坚定推进法治，维护法治权威；同时正视法律滞后性问题，积极妥善加以解决。

　　(三)坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一

　　习近平总书记深刻指出：“在法治下推进改革，在改革中完善法治，这就是我们说的改革和法治是两个轮子的含义。”坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，是新形势下坚持依法治国的内在要求，是建设中国特色社会主义法治体系的重要原则。法治建设必须适应新形势新要求，贯彻和体现改革创新精神，在已有的基础上，不断总结新的实践经验，不断完善中国特色社会主义法律体系，不断推动各方面制度与时俱进、完善发展、成熟定型，实现改革和法治双轮驱动、协调发展。这是时代向我们提出的新课题、新任务。

　　坚持依法治国，做好新形势下立法工作和法治实施工作，不应只是被动地反应、承接、转换，而应该更加积极、更加主动地适应改革发展稳定的需要，适应中国特色社会主义事业发展的需要。要加快重点领域立法，坚持立改废释并举，深入推进科学立法、民主立法，加快形成完备的法律规范体系。对实践证明比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，应当尽快上升为法律，为改革提供支持和保障；对实践条件还不成熟、需要先行先试的，应当按照法定程序作出授权，既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革；对不适应改革要求的现行法律，应当及时修改或废止，不能让一些过时的法律条款成为改革的“绊马索”。

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