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出租车改革两个文件征求意见情况分析报告(全文)

海口网　http://www.hkwb.net　时间：2015-11-28 20:21

　　二、有具体修改内容的意见建议

　　有具体修改内容的意见建议5929条。经梳理分析，主要集中在12个方面(见附表)。

　　(一)出租汽车定位与方便群众出行问题(共97条)

　　《指导意见》第一条：“出租汽车是城市综合交通运输体系的组成部分，是城市公共交通的补充，为社会公众提供个性化运输服务。”

　　主要观点1：出租汽车应定位为公共交通的补充(81条)

　　理由：

　　(1)应从城市交通和社会总体效益的角度统筹考虑出租汽车发展定位，必须坚持公交优先的发展战略，出租汽车只能作为其补充。

　　(2)出租汽车是个体交通方式，相比公交、地铁等大容量交通工具，其运输效率要低很多，也不够经济环保。出租汽车应作为城市公共交通的补充，侧重满足个性化和紧急、特殊需求，不宜作为解决基础性、普遍性出行需求的交通方式。

　　(3)出租汽车不纳入公共交通的范畴，回归其合理定位，有利于推动出租汽车行业改革和服务水平的提升。

　　(4)出租车虽然是个性化交通方式，不属于公共交通，但从其社会公用的角度看，却在一定程度上具有公共服务的性质，与城市的正常运行密切相关，是城市综合交通体系的组成部分，需要政府统筹发展。

　　主要观点2：出租汽车应定位为公共交通的组成部分(10条)

　　理由：

　　(1)在部分省市的城市公共客运条例中已经规定城市公共客运包括公交和出租车，建议明确“出租汽车是城市公共客运的重要组成部分”。

　　(2)对于公共交通相对欠发达的城市，出租汽车仍是市民主要的交通出行方式之一，应该纳入公共交通范畴，享受相关政策优惠和经济补贴，方便公众出行。

　　主要观点3(6条)：出租汽车服务是服务业的一部分，属于市场正常的行业，不能将其强行规定是某某的补充或者是附庸等。

　　(二)网约车平台是否应纳入管理及管理方式问题(共1022条)

　　1.关于网约车平台是否应纳入管理(823条)

　　《指导意见》第二条：“预约出租汽车包括网络预约出租汽车和电话预约出租汽车等形式。”

　　《指导意见》第十一条：“网络预约出租汽车经营者作为运输服务的提供者，承担承运人责任。”

　　《管理办法》第二条：“从事网络预约出租汽车经营服务，应当遵守本办法。本办法所称网络预约出租汽车经营服务，是指以互联网技术为依托构建服务平台，接入符合条件的车辆和驾驶员，通过整合供需信息，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。”

　　主要观点1：应将网约车平台纳入管理(497条)

　　理由：

　　(1)网约车本质是依托互联网技术和道路交通基础设施，为出行者提供从甲地运到乙地的交通运输服务，本质上就是出租汽车服务，互联网只是为出租汽车客运业务合同的签订和履行提供了新的手段，提升了出租汽车的服务效率与水平，互联网不应是“法外之地”，“任何一个国家都不可能让其在无政府状态下无序发展，必须纳入政府监管”。

　　(2)符合“共享经济”原则的拼车是指开车者与乘客一起合用一辆车从相同的地区出发到达同一个终点地区，这样分享了同一个交通工具，并少用了另一部车。而网约车不是拼车，是一种新型约租车模式，无关“共享经济”，考虑使用各种交通运输方式的全体社会公众的效率与公平，才是政府制定适当管制措施的依据与基本出发点。

　　(3)为平衡乘客与平台、出租车与城市综合交通体系、传统出租车与网约车、网约车驾驶员与平台等各方利益，促进“互联网+交通”健康有序发展，网约车平台必须纳入政府监管。

　　(4)网约车的出现一方面丰富了运输服务类型，消除了供需双方的信息不对称，提升了服务质量，为市民出行提供了便利；另一方面也暴露了主体责任不清，存在不公平竞争，信息安全存在风险等问题，亟需在一定的规则或者法律框架下进行监管，做到趋利避害。

　　主要观点2：网约车平台不应该纳入管理(326条)

　　理由：

　　(1)网约车是市场自发形成，在经济“新常态”下应坚持全面深化改革，落实简政放权，发挥市场在资源配置中的决定性作用。政府应尊重市场优胜劣汰的规律，减少过多行政干预，加强采取事中事后监管，保障市场的公平与法治。

　　(2)网约车服务不是简单的传统出租车行业加网络预约，而是新型交通网络信息服务，不是运输服务，不能用监管出租车的思维对待新兴产业。

　　(3)网约车服务运用互联网思维模式调动了大量闲置和未充分利用的小汽车资源，节约了稀缺的道路资源，创造了重大的经济和社会价值，体现了共享经济的理念以及公众对“共享交通”的迫切需求，是区别于传统出租车的一种新业态。

　　2.关于网约车平台管理方式(199条)

　　《管理办法》第六条：“申请从事网络预约出租汽车经营的，应当根据经营区域向相应的设区的市级或者县级道路运输管理机构提出申请。”

　　主要观点1：对网约车和巡游车实行分类管理(148条)

　　理由：

　　传统巡游车承担“一般人群的特殊出行需求”和“特殊人群的一般出行需求”，对于“特殊出行”和“特殊人群”，其提供的出行服务不可替代，因而具有公共性，政府需要从公众利益出发对其进行治理。而网约车主要为具有高支付能力、期待享受高品质服务的人群提供个性化出行服务，两者在定位上显然有较大差异，因而在巡游车和网约车的管理中，巡游车服务好“特殊出行”与“特殊人群”，网约车做好“高品质服务、差异化经营”，这样才能在出租汽车的框架下，权衡好城市出行全局的利弊，提高城市客运组织效率。

　　主要观点2：网约车许可方式的强制性地域分割不符合网络服务特点，加重了平台负担(40条)

　　理由：

　　互联网服务具有“一点接入、多地服务”特点，要求平台在全国各个县或社区的市设立分支机构，逐一申请许可难以想象。目前县级道路运输管理机构多数未建立出租汽车监管平台，且已有监管平台的硬件条件难以承接海量数据，将平台数据库接入监管平台作为许可条件不符合实际情况，难以实施落地，应当对许可审批程序予以简化。

　　主要观点3(11条)：网约车平台不能打着任何创新或者共享经济的幌子搞特殊，应当与巡游车政策一致，彼此公平竞争。

　　(三)出租汽车新老业态是否应当实行数量调控问题(共362条)

　　《指导意见》第三条：“出租汽车运力规模实行动态调整，要科学确定出租汽车运力规模，建立动态监测调整机制。”

　　《管理办法》第十三条：“道路运输管理机构依据第十二条规定的条件审核后，为符合条件的车辆发放类型为预约出租汽车的《道路运输证》。城市人民政府对网络预约出租汽车配置数量有规定和要求的，道路运输管理机构依据其规定和要求，对车辆发放《道路运输证》。”

　　主要观点1：应当实行数量调控(239条)

　　理由：

　　(1)应系统考虑城市综合交通体系的建设和发展，长期坚持公共交通为主、出租汽车补充的顶层设计，坚持对出租汽车数量科学的总体管控。通过公共交通服务的提升，满足市民一般性的通勤出行需求，引导市民绿色出行；而出租汽车应侧重于满足紧急需求和特殊需求，回归其合理定位，适度发展。

　　(2)城市道路承载量有限，在道路交通资源日益紧张的情况下，出租汽车作为个体化交通方式不应无限制的发展，否则将加剧交通拥堵，也不利于环境保护。

　　(3)出租汽车的具体数量应因地制宜，不应“一刀切”。由各地综合考虑人口数量、经济发展水平、公共交通发展状况、出租汽车里程利用率、城市交通拥堵状况、环境容量等因素，科学确定出租汽车运力规模及在城市综合交通运输体系中的分担比例，并合理确定巡游出租汽车和预约出租汽车比例。

　　(4)国外城市已经有放开出租汽车数量管制导致出现市场运力过剩、无序竞争、服务质量下降、行业混乱，随后又恢复管制的失败案例，政策制订时应充分考虑。

　　(5)网约车在接载乘客前后也存在无效空驶，在运输过程中对道路交通资源的占用率并不比私家车低，应与巡游车一样，实行数量调控。

　　(6)网约车与巡游车应该差异化发展，应统筹考虑巡游出租车及网约车运力的合理科学配比，否则将引起市场混乱和不公平竞争。

　　(7)城市规模、城市交通模式、交通出行结构都在不断发展中的，出租汽车的数量和比例也应随之动态调整。政策制定要为将来的发展变化预留空间，不能简单地对数量一放了之。

　　主要观点2：不应实行数量调控(123条)

　　理由：

　　(1)管制是计划经济思想，与市场经济思维相违背。出租汽车数量应实行市场调节机制，由市场需求决定市场进出，避免行政干预。

　　(2)放开出租汽车数量，可以有效解决“打车难”，给人民群众出行带来更大便利；能创造更多的就业机会，给驾驶员带来更多收入。

　　(3)实行出租汽车数量调控，保护了既得利益者，增加了行业垄断和利益寻租的可能，抬高了行业准入门槛，应重点改革。

　　(4)网约车是“互联网+”的产物，属于“共享经济”，不应设置发展障碍。

　　(5)网约车根据预约出车，比巡游车占用道路资源少，没有必要实施数量管制。