地方政府违规举债时有发生 债务问责被指沦为纸老虎

　　本期话题：全国人大常委会预算工作委员会近日公布《关于规范地方政府债务管理工作情况的调研报告》，违规举债、“明股暗债”等变相举债行为时有发生，但至今没有一个地方或个人因为违规举债被问责。

　　话题预告：近日，北京市交通委主任介绍了“十三五”期间缓解首都交通拥堵的工作措施，其中征收拥堵费问题备受关注，2016年将研究试点征收拥堵费，对此您怎么看？

　　将政府“地下”举债纳入制度硬约束

　　徐清

　　为何预算法和问责考核制度管不住政府“任性”借钱？究其根本，在于分税制的财政体制改革后，大量财权上收中央，较多事权下放地方。地方政府“缺乏稳定收入”“财政转移支付不足”的同时，教育、医疗、民生工程、社会福利方方面面都需地方政府投入。谋发展、惠民生、展政绩等压力驱动地方政府举债筹措资金。 

　　预算法规定，只有国务院批准的省级政府才可以举债，规模须控制在国务院规定的限额内，借来的钱只能用于公益性资本支出。可是，地方政府有些支出存在“难言之隐”，如急需资金举办大型群体性活动、支付拖欠的工程款或养老金时，可能不满足法定的举债要件，从而催生游离于财政预算之外的违规举债、“明股暗债”等“地下”举债行为。 

　　“地下”举债行为一方面使政府举债决策缺乏科学规划和有效论证，更多体现为长官意志，举债规模难以控制；另一方面，由于对“地下”债务缺乏分类和认定的明确规则，究竟地方政府欠了多少钱，众说纷纭。如何采集地方债务数据？统计口径是什么？地方债在政绩考核的权重占多少？尚没有明晰的标准，导致政府债务问责考核沦为“纸老虎”。 

　　遏制日益膨胀的地方债务，应严把地方举债源头，规范举债预算程序，建立起规范科学的地方政府融资举债机制；明确政府债务由财政部门统一归口管理，具体负责政府债务的统计、债务资金的使用、债务信息公开等，主动接受社会监督。同时，明确对“地下”举债行为的问责主体，推动行政问责和司法问责衔接，将各种“地下”举债行为引导到阳光下，纳入制度硬约束。

　　规范地方政府举债，人大监督最紧要

　　石跃

　　在现行地方治理架构下，规范政府举债，需要加强地方人大监督。 

　　其一，地方人大要对政府举债的“借、用、还”进行全程监督。地方政府在举债前应提交相关议案，由人大财政监督部门组织人大代表及有关专业人士，对政府举债的合法性、额度、成本及效益、偿还计划等进行审查表决。政府应定期将举债规模、资金使用以及还本付息情况向人大报告，人大在审议后给出相应意见，并做好跟踪监督，时刻关注债务资金的安全和经济社会效益。 

　　其二，消除地方人大监督障碍。目前人大对政府举债监督弱化、虚置的原因主要有两个，一是政府举债不透明，二是人大自身监督能力不强。因此，要建立健全政府信息报告和公开制度，实行“阳光举债”，同时，优化人大组织机构设置，加强专业人员配备。不妨将审计机构从政府部门分立出来并入人大机关，以弥补人大监督中缺乏专业技术辅助与支持的弱点，还可以借助社会力量，委托中介机构对政府举债进行专业审查。

　　其三，地方人大对政府举债的监督要真正发挥效力，离不开权威有效的考评问责机制。人大财政监督部门要对政府债务进行年度审计评价，总结经验教训，提出改进和奖惩建议。同时，人大应享有对政府相关债务事项的否决权，被否决的事项必须得到改正和完善。尤为重要的是，要结合人大的人事监督权，完善人大对政府债务违规行为的制裁制度。对脱离实际过度举债、违法违规举债、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关人员责任，让政府在负债上“政绩工程”时有所顾忌。

　　加强审计，遏制地方债务乱象

　　刘勋

　　地方政府债务因为专业性强、隐蔽性强等特点容易成为舆论监督、法律监督的盲点，进而成为经济腐败、职务犯罪的重灾区。应充分发挥审计的作用，突破对地方债务的监督屏障。审计机关开展独立性的经济监督活动，能够有效防范地方政府债务乱象。 

　　通过审计发现违法违纪线索。地方债务涉及专业财会知识，单凭纪检监察机关和司法机关的力量很难跨越专业性、广泛性的监督藩篱，所以纪检监察机关和司法机关要同审计部门建立信息联络机制，及时分析研判审计结果，快速锁定违法违纪线索，打造高效精准的纪律法律监督体系。 

　　通过审计确定违法违纪证据。鉴于依法打击职务性违法犯罪的特殊性，搜集证据从来都是打击的重中之重，发挥审计对违法犯罪证据的确定作用具有极强的现实性意义。纪检监察机关和司法机关要从审计结果中寻找证据性信息，及时准确地将其证据化。

　　通过审计警示地方举债须规范进行。每次“审计风暴”都是对职务犯罪行为全面且深刻的警示。对于政府审计工作务必要做好宣传工作，借助新兴及传统媒体广泛告知审计结果，尤其是涉及民生领域的财政收支、工程建设等，让乱象背后的违法行为曝光。 

　　发挥独立审计工作对规范地方债务的作用，其实就是弥补纪检监察机关和司法机关执法监督能力上的缺陷，让舆论监督、法律监督、纪律监督都能突破地方债务的专业性、隐蔽性。

　　让问责机制起作用

　　孟慧敏

　　地方政府举债问题严重，但至今无一单位和个人因违规举债被问责，说明问责机制未起到应有的作用。如何解决这一问题呢？ 

　　加强行政监管，完善地方政府债务考核评价制度。国务院已建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度，对地方政府债务实施监督。一些省市也将地方政府债务列入地方领导政绩考核硬指标，明确责任落实，实行对干部离任审计，要求干部对政府债务责任终身负责，加强对干部考核中的政府债务责任评价。人大、审计、财政等部门可将债务项目绩效评价作为地方财政绩效评价重要内容，从资金投向、还债信用等方面设定绩效评价指标，并定期向社会公开项目绩效评价有关情况。 

　　开展政府债务人大重点监督活动。各级政府财政部门应定期向本级人大有关专门委员会和常委会有关工作委员会书面报告地方政府债务的管理情况。地方各级人大审查决算草案时，要重点审查本级政府债务的规模、结构、偿还等情况。通过这些审计、审批、监督制度，增强政府债务的公开透明程度，厘清底数，为问责奠定基础。 

　　建立专门的问责机构。可以学习反腐败的有效方法，由中央下派专项工作巡视组，开展专项检查活动或者专项统计，全面核查政府债务情况，严格问责。对违规举债的典型地区和责任人员，要公开曝光，严肃问责，形成警示效应，树立法律权威。对构成犯罪的，严厉惩治。 

　　将政府债务责任纳入法律惩治范围。预算法规定各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保，或者挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。但该法未规定刑事责任，这是立法的缺憾，应明确将引起巨大政府债务的个人或者单位纳入玩忽职守或者滥用职权等渎职犯罪范畴，加重处罚，对举债、用债、还债、监督等事项明确法律责任，将债务风险管理纳入法律框架，增加对政府债务行为的威慑力。

　　权责关系须对等

　　李弘

　　破解地方政府债务困局，核心在于建立追究机制，让官员真正“责权利”对等化，在举债打造政绩的同时也要为可能的债务风险承担责任，从而在根本上遏制“短线行政”和“举债冲动”。 

　　完善法律法规，健全违规举债追责制度。制定切实可行的政府债务责任追究办法，正是权力有多大、责任就有多大的权责对等思想的体现。建议通过立法加快推动建立地方政府债务违规举债责任追究制度，明确执法主体和处理程序，对违规举债的行为坚决依法处理、严肃问责，防止少数官员欠债后“拍屁股走人”。 

　　完善地方政府官员考核机制，把控制地方政府债务风险纳入党风廉政建设责任制考核中，作为领导干部政绩考核的重要指标，强化对“负债经营”官员的任内审计和离任审计，把举债、偿债、资金使用等指标纳入考核体系，将是否积极化解历史债务、举债搞建设是否超过当地偿还能力，纳入领导班子和领导干部考核评价体系，使消赤减债情况与官员的提拔重用挂钩。 

　　将地方政府举债情况向社会公开。积极推进地方政府债务公开透明，公开债务的种类、规模、结构、期限、层级、债权人等信息，给监管部门、社会和市场传递全面真实的信息，接受社会各界监督。 

　　切实加大追责力度。给予党政纪处分是处理违纪案件的最后一道程序，是维护党纪法规的权威性和严肃性的主要体现，也是震慑党员领导干部违法乱纪的一个重要手段。对党政领导干部在政府债务借、用、还等过程中存在违规违法行为的，由纪检监察机关依照有关规定给予党政纪处分。对涉嫌犯罪的，应按程序移交司法机关处理。

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