交通协管员贴条权再引议 变相执法还是公民举报？

　　今年起，昆明交通协管员开始对机动车违法停车粘贴告知单。此消息一经当地交管部门发布，即引起争议。事实上，这一做法是否合法多年来在全国范围内都饱受争议。

　　快速增长的机动车与警力不足的现实矛盾能否构成充分理由？不具执法权的协管员贴条，是否属于“公民举报”？“实体正义”是否可以取代“程序正义”？

　　交通拥堵警力不足，授协管员“贴条权”？

　　昆明市民李光浩对协管员“贴条”此举颇为不满：“如果个别交警连违章停车这样的事情都交给协管员处理，难逃懒政怠政之嫌。”

　　事实上，昆明并非全国首个授予协管员“贴条权”的城市，但这些城市推行该项举措时也曾遭到质疑。2012年北京夏天暴雨过后，协管员给熄火“趴窝”车辆贴条的事引发过质疑，而在此前一年，还有北京车主为此将交警部门告上法庭。

　　“昆明交警”微信公众号此次发布文章的最后一段话值得注意也颇耐人寻味：“恳请媒体单位给予支持和帮助，向社会进行正面的宣传和引导，促进措施的实施和推进。”

　　为何一些城市明知会有质疑，仍有坚持推行协管员贴条的举措？记者调查发现，迅速增长的机动车保有量与警力不足的矛盾是一个不可回避的现实原因。

　　昆明市交警支队法制处副处长赵文东介绍，到2015年12月，昆明市机动车保有量达215万辆，比2005年增长了315%。而有限的城市泊位使违章停车成为近几年群众投诉的热点和交警管理的难点。但10年间，昆明交警反而减少了3%，现有的1300多名交警，每天实际上路执勤的不到一半。

　　协管员不具执法权，交警回应属“公民举报”？

　　昆明交警在元旦前公布的协管员贴条举措还未正式实施，就已经引发了质疑。

　　昆明市人大代表、云南凌云律师事务所执行主任李春光认为，拍照属于调查取证，对于违章停车而言更是一项核心的执法内容，协管员采集图像等于变相执法。

　　昆明市交警支队回应称，协管员贴违章停车告知单并不是罚单，也不是处罚，只是对违法行为记录；协管员收集证据后将及时报告交警，经交警部门专业法制人员核实后确定违法行为的，发短信通知车主前往交警队调查，违法情况属实才会依法进行处罚，其性质和公民举报违法的性质是一样的。

　　北京大学宪法与行政法研究中心主任、教授姜明安也认为，协管员的行为是辅助执法，法理上没有问题，毕竟拍照还要经过交警审核。“从执法机构人力有限的现状看，禁止协管员辅助执法是不可能的。”

　　但郑州法律工作者郑荣敏指出，交通协管员的“告知”应该只是一种说明、解释义务，而不是一种行政权力，不应带有强制性；但日常的执法实践中，交通协管员的贴条显然是行政处罚程序之一的“告知”，具有一定行政强制性。

　　李春光也认为，举报者只能提供线索，根据线索收集证据则应当由行政机关完成。协管员拍照记录已不是简单的举报行为，而是承担了本该由执法者完成的取证工作，而且是核心环节。但众所周知，协管员是没有执法权的。

　　早在2008年，时任国务院法制办政府法制研究中心副主任的赵振华做客中国政府网时就指出，北京取消交通协管员贴条的权力的做法是正确的，因为协管员没有调查取证的权力，没有处罚的权力，不是正式的执法人员。

　　“实体正义”能否取代“程序正义”？

　　业内人士认为，协管员贴条之争的背后，实际是“实体正义”和“程序正义”之间的矛盾。

　　郑州大学法律硕士康志军指出，在行政诉讼中，对行政行为合法性审查的时候，不但要审查行政机关做出具体行政行为的事实依据，更要审查行政主体的权限依据和程序依据，任何越权行政、不按程序行政的行为，同样会被法院确认为违法行为而予以撤销。

　　他说，受传统的计划经济影响，我国的行政执法部门多，乱执法、越权执法现象本就严重，加之一些行政部门以人员紧张或降低执法成本为由，聘请、雇用人员协助执法，这些协助执法人员往往直接参与执法行为，往往使得执法更加混乱。

　　“我们不能为了实体正义而忽略程序正义，仅看结果而不顾程序的执法，同样与依法行政相背离。”他说。

　　记者了解到，截至目前，昆明协管员并未如期上街“贴条”。对此赵文东说，昆明交警将谨慎推行该项举措，挑选的是表现优异、素质高、有经验的协管员，并经考试培训和发放上岗证后才能上街“贴条”。

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