湖南两位被免村主任通过诉讼方式赢回“乌纱”

　　2016年1月17日，即便拿到湖南省衡阳市石鼓区人民法院的判决书，胜诉之后的三星村村主任刘吉华仍然不知道自己是否已经“官复原职”。

　　村官被免

　　2014年6月23日，刘吉华以过60%的票数当选三星村村主任。这是他连续第6次当选该职务。

　　“人厚道，任劳任怨，体恤村民疾苦，办事得力。”59岁的祖头山组会计刘庭晓说，刘吉华深孚众望，当选基本没有悬念。

　　当天，政府向其颁发了《湖南省村民委员会成员当选证》。

　　然而，仅仅4个月后，刘吉华的村主任一职就告“暂停”——2014年10月31日，中共石鼓区委角山乡委员会作出《关于给予谢玉亮等同志处理的决定》。其中第三条载明：对三星村村委主任刘吉华、小云山村委主任刘伍生两位同志提议按程序给予免职处理，分别由何德科同志主持三星村两委全面工作，由宋建新同志主持小云山村两委会全面工作。

　　造成刘吉华被提议免职的原因是，三星村有3位村民建房超标，因而给予处罚。

　　衡阳市石鼓区角山乡政府提交给法院的答辩状上对此作了如下解释：衡阳市航拍反馈数据核查和乡城管日常巡查统计发现，三星村内有3户村民存在违法私建、抢建、超面积建房及私开宅基地的行为，按照石鼓区委印发的《石鼓区关于控制违法建设工作“四个一律免职”的规定》，乡党委发文：对三星村村委主任刘吉华、小云山村委主任刘伍生两位同志提议按程序给予免职处理，分别由何德科同志主持三星村两委全面工作，由宋建新同志主持小云山村两委会全面工作。

　　随后的2014年11月12日，角山乡政府颁布《关于成立角山乡社会救助“一门受理协同办理”领导小组的通知》(即角政发2014第18号文件)，决定成立社会救助“一门受理协同办理”工作领导小组。通知内容包括：何德科，三星村委会主任(代)。这意味着，乡政府以文件的形式将刘吉华免职。

　　代人受过？

　　对于乡党委、政府的处罚，刘吉华表示不服。

　　2016年1月22日上午，他向记者陈述心中“委屈”——按照现行的管理办法，该村村民建房在符合条件、没有占用耕地的情况下，经所在村小组同意，由村委会报送到乡里的国土、规划部门及乡纪委审定，最后区政府同意后才可以建房。此后，乡政府会与建房人签订协议，并收取一定的保证金。一旦村民违规超面积建房，会予以处罚，并分类扣除保证金。作为村主任，他只有上报村民建房请求的份，没有执法权；因此而受到处分，他觉得很意外。

　　刘吉华说，现在的村委会主要承担村民建房的申报、计生和两个文明建设工作。在任这些年，尤其是近几年，该村的工作不断获得上级政府的好评，荣誉接踵而至；从普通村建设成衡阳市“文明村”，还荣获了2014年湖南省“美丽乡村建设”评选的“示范村”。2013年乡党委、政府还给该村颁发了“控规拆违”一等奖。在他被免职的2014年，三星村在角山乡党委、政府的绩效考核中排名第二。这些成绩的取得是村支两委的共同努力，其中也有他辛勤的付出。现在以一个村民违规建房为由被免除职务，他心里备感难受。

　　刘吉华的代理人罗秋林律师则表示，在2014年角山乡党委发文对三星村村委主任刘吉华提议按程序给予免职处理后，村里并没有按照程序召开村民会议免除刘的村委会主任职务。按照《村民委员会组织法》第16条规定，只有村里五分之一以上有选举权的村民联名，才有提请罢免村民委员会成员的权力，且必须经有选举权的村民过半数通过，罢免才有效。角山乡政府直接指定他人代理村主任职务的行为，违反了《村民委员会组织法》11条的规定：任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。

　　64岁的大老屋组组长何毅告诉记者，三星村是当地一个大村，有17个组共3000多村民。村支两委积极肯干，敢担责任，村里各项工作发展很快，常常在乡、区里面名列前茅。乡党委提议免除刘吉华的职务时，召开了村组干部会议。但是，当时到场的21名村组干部全部反对，大家认为违规建房是建房人经过村小组、村委会，最后由乡政府审定的，出了问题责任怎么都弄不到村主任身上来，“明显他们是在找人卸担子！”

　　70多岁的老村主任刘华卯称，刘吉华以前不是组长和村干部时，就十分支持村里工作，经常为大家在外面跑动，还帮村里代缴过农业税好几万元，到现在都还没有收回。刘吉华任职村主任后工作很出色。对于这次免职大家都有看法，因为村主任是村民选出的，要免必须通过村民大会，由选民决定。

　　刘庭晓说，听到刘吉华要被免职的消息，他们村组干部一起找乡长书记理论，但两人不出来。最后露面的乡人大主席团主席说，刘的工作干得不错，一周之内给答复，但事后没有了音讯。

　　诉至法庭

　　2015年10月，被逼无奈的刘吉华将衡阳市石鼓区角山乡政府诉至石鼓区法院，要求法院确认乡政府在未经法定程序免去其村主任职务的情况下、指定他人代行职权的行为违法。

　　2015年11月25日，石鼓区法院公开审理此案。角山乡副乡长贺仕栋出庭。

　　角山乡政府辩称，这一被诉的行为是乡政府的内部工作安排，具有不可诉性。因为这一行为是为了妥善安排角山乡的社会救助工作，不会对原告的权利义务产生实际影响，对外并不产生法律效力。同时，按照行政诉讼法第13条规定，人事奖惩和任免等决定是排除在行政诉讼受案范围之外的。实际上对刘吉华职务身份作出处理的是角山乡党委，这是按照石鼓区委印发的《石鼓区关于控制违法建设工作“四个一律免职”的规定》，乡党委发文对乡政府、村委相关责任人员作出处理决定，而这一行为是建议，不是实质处理行为。

　　2016年1月13日，衡阳市石鼓区法院作出一审判决：确认角山乡政府在未经过法定程序免去刘吉华村委会主任职务的情况下，指定他人代理村委会主任的行为违法。

　　2016年1月22日上午，记者来到与三星村仅相隔三四百米的角山乡党委和政府办公楼内，叩响二楼党委书记和乡长的办公室大门，均无人应答。工作人员称书记、乡长已外出。

　　刘吉华告知，官司赢了后，乡里党委政府无人与他进行沟通。而他原来以为，判决后，至少乡政府会开会给大家一个说法。

　　再次诉讼的背后

　　刘吉华的代理人、律师罗秋林对此并不感到意外。早在15年前，他就曾代理过衡阳市下辖的常宁市(县级市)荫田镇爷塘村村主任蒋石林因镇政府非法撤免其职务而诉至法院的“国内第一案”。

　　2001年1月10日，蒋石林和村支书肖柏达及村里10多个党员一起参加荫田镇举办的党员冬训会时，荫田镇政协联络工委主任彭爱华以镇党委、政府的名义在大会上宣布，罢免蒋石林的村委会主任职务。此时，离其任期结束还有14个月。

　　会上，与蒋石林一同被撤职的还有村里其他几个村民委员，大多数人都没有吱声。但蒋石林认为自己是村民选出来的，是要对村民负责的，镇里没权力撤他的职。他认为，自己是在削减村组干部工资分摊、对镇里摊下的不合理费用进行了抵制、举报村里以前的经济和计生工作问题，惹恼了荫田镇领导。撤职于法无据，于理不合。

　　于是，他委托律师罗秋林将镇政府起诉到了常宁市法院。

　　由于蒋石林是《村民委员会组织法》实施后第一次“海选”出来的村官，该案曾被本报和央视、新华社、南方周末等国内媒体报道，引起社会广泛关注。

　　2001年11月6日，蒋石林看到了判决书：胜诉。20天后，荫田镇党政召开会议，决定执行法院的判决，还是由蒋石林继续主持爷塘村的村委会工作。

　　曾在基层担任过8年乡镇领导、时任荫田镇党委书记尹文就此事向本报记者提出几点不同看法。他表示，制定《村民委员会组织法》确实有利于提高村民民主意识，在一定程度上也推动了农村民主政治的进步。但在实际操作中，由于村民法治意识在一些偏僻的农村地区还比较薄弱，完全放手让村民自决，村民委员会的选举和施政会不会受家族势力、裙带关系和一些有个人野心的人所控制？如果有人对抗政府的工作又该怎么办？当地的一些镇干部也认为《村民委员会组织法》过于强调村委会由村民选举、自主管理的权利，而对其义务没有明确规定。同时，对村委会的工作是否称职，如何衡量、考核，是以贯彻执行政府政策、工作为指标，还是按村民自身愿望为依据，都缺乏规定。

　　一直观察此类事件的南华大学文法学院院长、法学教授罗万里则认为，湖南一再发生公然违反法律，政府免村主任，干预村民自治权的事件，不是偶然的，有其制度上和政治习惯上的必然性，体现了我国村民自治制度这一直接民主形态需要法律“补丁”。

　　他在《地方政府免村官事件的法律评析》一文中指出，刘吉华、蒋石林案值得关注，因为其中反映出来的问题让人深思。从国家和社会关系理论的角度看，村民自治是国家与乡村社会适当分离的治理形态。这是《村民委员会组织法》立法的主要理论基础。该法的第5条也明确规定了乡、民族乡、镇的人民政府对村民自治权只有行政指导权以及支持和帮助职责，且明确规定“不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”

　　然而，由于现在各级政府每年都会制定年度经济和社会发展计划。这些计划经过层层分解，一直落实到基层乡镇政府，客观上形成了一个压力型的运行体制。这些工作转移到了基层党委政府来执行，他们又去催促村委主任来完成。乡镇党委政府实际上把握着村级工作的直接领导权。一旦发生冲突，乡村治理中的权力运行的结构性矛盾均缺乏良好的救济制度。

　　他建议，在现在村民自治的新形势下，乡镇政府工作的方式和作风更应有所转变，乡镇领导应该明白，乡村两级是指导而非领导的关系；在实际工作中，应该多用资源和政策引导，少用行政干预；多做工作，少下命令，这样才能真正保证国家对农村基层社会的有效管理。同时，也应当通过设立民主救济法律制度来“补缺”，以加强对村委会委员和村官的日常管理行为监督以及来自政府、其他组织对村民自治权妨害的排除和救济，真正保护村民自治权，杜绝自治权空心化。

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