“三力合一”发展政府引导基金

　　发展政府引导基金是在新形势下转变政府职能、提高财政资金使用绩效、促进实体经济发展和提升企业融资能力的重要手段。

　　政府引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，基金主要以入股等形式进入企业，投资创业企业发展。发展政府引导基金是在新形势下转变政府职能、提高财政资金使用绩效、促进实体经济发展和提升企业融资能力的重要手段。

　　重庆、山东、河南、深圳等地政府引导基金的运作，坚持政府引导力、基金主体力和专业要素市场配置力的“三力合一”，不断提高引导基金的专业化、功能化、网络化、体系化和社会化水平。

　　设立管理办法规范基金

　　为了使基金政策目标和社会资本盈利目标趋向一致，各省均出台相关管理办法，明确政府和基金管理团队职责，控制管理团队规模，规范基金管理。例如，山东省政府2014年出台《关于运用政府引导基金促进股权投资加快发展的意见》和《山东省省级股权投资引导基金管理暂行办法》，出台《省股权投资引导基金管理工作流程》，全省投资基金管理运作进入法制化、规范化发展轨道。

　　重视引导基金的统筹和事前监督

　　政府引导基金母基金来源一般为政府财政资金，资金来源主要有原有政府扶持企业资金、专项产业发展资金等。政府引导基金一般由相关政府部门分行业监督，政府部门常具有否决权。重庆市划拨部分原有政府扶持企业资金作为投资基金，变 “扶”为 “投”。设立引导基金工作协调机制，每年召开会议，由基金管理公司向各出资部门汇报工作，商讨第二年工作计划。协调工作会由8个出资部门(经信委、农委、科委、商委等)和4个综合部门(财政、金融、发改、国资)组成。由政府部门对基金使用情况进行监管和监督，对基金使用情况进行方向上的把握。各部门派观察员对基金公司项目决策情况进行观察，主要提出否定性意见：即是否违反国家法律法规，是否违反发改委禁投规定，是否违反合伙协议。

　　设立合理的引导基金管理架构

　　通过引导基金管理架构的科学设计，保证引导基金的决策及经营的独立性和商业化运作，山东在这方面做出了较好的尝试。山东省政府引导基金管理架构包括：决策委员会、引导基金管理公司(山东经济开发投资公司)、子基金层面管理机构。

　　决策委员会是整个引导基金的最高权力机构。主要负责省级股权投资引导基金年度总体方案、基金筹集规模、重大制度建设、拟参股子基金及其管理团队的确认等重大事项的研究决策。引导基金决策委员会下设引导基金管理办公室(设在省财政厅下面)，牵头组建评审委员会。评审委员会成员由投资、财务、金融、管理、法律等领域专家，以及省直相关主管部门的代表组成，对引导基金拟参股的子基金及其管理团队有关情况进行独立评审，形成评审意见。

　　引导基金管理公司(山东经济开发投资公司)代表省政府履行对子基金的出资人职责。其根据省政府和省财政厅授权，承担省级政府引导基金管理公开征集、统一受理、初步审查、独立评审、尽职调查、入股谈判、上报审批、对外公示、签定协议、投后监管十大职能，代表引导基金行使出资人权利并承担相应义务，处于承上启下的中间环节，对上可寻求政策支持，承接更多的政府资源，对下可挖掘优秀的投资项目，寻找投资机会。

　　子基金实行所有权、管理权、托管权相分离的管理体制，由子基金管理机构按市场化方式独立运作。基金管理机构负责子基金募投管退，相关主管部门负责建立健全行业投资项目备选库，为参股子基金提供项目信息查询和对接服务，并监管子基金投向，但不干预子基金具体投资业务和投资项目的确定。

　　招募优秀的基金管理团队并强化人才激励

　　执行私募基金管理事务的专职管理团队是基金的核心和灵魂，专业管理团队专业素养、管理水平的高低直接决定着基金运作水平的高低。从这个意义上讲，选择一个优秀合格的子基金管理团队是引导基金管理运作中最核心最重要的。

　　重庆市公开招募国内外优秀基金管理人，对基金实行市场化运作。一是公司化运作，利用市场化公司治理结构，选用专业人才。二是募集资金市场化，同股同权同回报同竞争，虽然是政府性引导性基金，但既不让利，也不让本。三是投资决策市场化，最终投资决策由专项基金投资决策委员会根据市场化原则，基金公司内部决策，政府部门进行合规性检查。

　　山东省引导基金对企业给予一定程度让利。对于募资难度大、风险程度高但社会效益好，与政府调控意图吻合的企业，可以给予较大程度的让利。对于经济效益好、募资难度小的成熟期企业，给予社会资本同股同权同回报。

　　河南省委托专业团队，通过公开程序选择全国著名投资公司运作基金，改变政府在投资上外行指导内行的弊端。河南引入团队薪酬激励机制，按单只基金的整体业绩进行考核，将财政增值收益的20%用于奖励专业管理团队，并将专业管理团队作为今后优先考虑的合作伙伴。为鼓励创新，对单个募投项目承认投资风险，给予一定的投资失败容忍度。

　　加强投资后管理

　　为保证政府引导基金的保值和增值，各地引入投资管理机制，利用行政监督、第三方监督(银行)，基金管理者情况上报，政府部门绩效评价等多种方法加强投资基金投后管理。

　　重庆市注重投资后监督管理。一是加强资金管理，要求各专项基金资金委托银行进行托管，每季度提交监管报告。二是加强基金投后监督，制定基金投后监督管理办法，要求基金管理者每季度向引导基金公司报送专项基金运行情况。三是加强绩效评价，建立专项基金绩效评价系统，对专项基金的进度、投资方向、市场效益和社会效益开展绩效评价，对绩效差的按照约定终止合作。

　　河南省注重加大督导检查力度。由省党委深改组改革办督导检查是否出台文件，是否实施改革任务和方案，如何使改革落到实处等情况。山东省强化投后监管，建立投资止损机制，在每只子基金合伙协议中都明确建立多重防火墙体系。

　　设立市场化退出机制

　　多数地区为政府引导基金设立市场化退出机制，保证基金滚动增长。退出机制主要有两种：一是引导基金在所投资的创业投资企业存续期内，将其所持股份有限转让给其他社会投资人或公开转让，但原始投资者同等条件下具有优先购买权。二是引导基金投资的创业投资企业到期后清算退出。如重庆市引导基金按约定退出后，资金回母基金进行滚动发展。河南退出机制设计按照受益最大、风险最小原则，选择IPO、股权回购、股权转让、清算等市场化方式退出。

　　(作者：樊轶侠 孙家希  作者单位：财政部财政科学研究所)

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