海口环卫一体化PPP项目：创新一种模式 美丽一座城市

　　海口网3月21日消息（记者李传华）3月20日，在龙华区“双创广场”前，龙马公司司机汪波一脸笑容，他指着身边的一辆护栏清洗车自豪地对记者说：“这家伙厉害着呢，干几个小时活顶几十个人干一天，而且比人工洗干净多了。”

　　龙马公司是海口推行环卫PPP项目引进的，主要负责龙华辖区的环卫作业，龙马将利用大型公司的设备优势、管理优势，整体改变海口的环境卫生水平，而在龙马之前，琼山区已实施了环卫一体化运作试点，将琼山的清扫保洁、垃圾清运、公厕运营管理以及白水塘和江东两座二级转运站的运营管理，通过竞争性磋商采购方式，与北京环卫集团签订了PPP项目，两家公司一前一后，拉开海口推行PPP的序幕。海口这座城市，也将由一种模式的创新，更加洁净，更加美丽。

　　N种原因致海口环卫改革滞步难行

　　据介绍，长期以来，海口市委市政府高度重视环卫事业，在体制机制创新上进行了不懈地探索。早在本世纪初，就将环卫清扫保洁服务外包，并下放到各区，实行市场化改革，环卫事业经费也逐年提高，但纵然如此，海口的环卫市场化改革存在很多不到位的地方，体制机制还不顺畅，突出表现为一是整个环卫行业管干不分，市区两级环卫局既履行着行业监管职能，又在服务外包之外各自掌握清扫保洁转运清运队伍，具体从事环卫作业；二是无论是外包企业还是自有队伍，都缺乏投融资能力和相应的技术研发能力，难以进行行业发展所急需的技术升级改造，其结果是海口的环境卫生面貌长期存在“脏乱差”现象，环卫管理水平、作业水平都很低，路面长期未见本色，主城区卫生死角很多，餐厨垃圾、建筑垃圾处理处于空白，各项环卫指标与国家卫生城市标准相去甚远，与海口省会城市的地位极不相称。

　　“海口在引进PPP项目之前，一直在用上世纪90年代的思维和扫把，打扫21世纪的城市。”海口一位环卫专家如此阐述。

　　为彻底改变环卫落后面貌，市委市政府从改善海口人居环境入手，提出“双创”目标，要求对环卫体制进行综合一体化改革，按照转变思想观念、提升管理水平、改善设施设备、提高资金效率的总要求，迅速改变城市环境卫生状况，为“双创”打下坚实基础，具体说就是把环卫综合一体化前后端产业链通盘考虑，采用PPP模式，引入有较强实力、较全的产业链、较强的投融资和技术研发能力的企业，达到项目在整个生命周期内的总成本最低、服务最优的目的。海口环卫PPP模式由此应运而生。

　　环卫一体改革后政府以购买服务方式付费，主要职能转变为制定规划和行业监管，不再从事具体环卫作业。目前优先考虑前端已具备招标条件的部分包括清扫保洁、垃圾收运清运、公厕和转运站托管运营等，后端内容包括存量垃圾处理，固体废弃物循环产业园建设等正在加紧前期准备。

　　清洗车满街跑一台车顶几十人

　　今年元宵节，府城又迎来了一年一度的“换花节”，难以计数的人流给环境造成极大污染，纸屑、塑料袋、塑料瓶及残花败叶等垃圾遍地，是平时的几倍几十倍，这放在过去，要好几天才能把一晚上的垃圾清扫干净，但今年，人流刚散，京环公司的作业机械就开到了现场，“捡、冲、吸、扫、洗”同步进行，仅仅90分钟，遍地的垃圾不见了，道路恢复了“本色”。而同样在当天晚上，在万绿园三园合一的现场，当天晚上所有的环境污染也都全部解决。

　　在琼山和龙华两个区采访中，记者看到这样的现象，那就是路上的环卫工人少了，各种清扫清洗的车辆多了，在主次干道上，几乎看不到环卫工人拿扫把扫地的景象。

　　而过去并非这样，过去，海口环卫实行市、区、镇三级政府，街道、居委会、村镇齐抓共管的模式，其中一级由市环卫局全面行使管理、协调、指导职能；二级为各区环卫局、园林局、市政管理局等单位行使部门职能；三级为乡镇负责辖区内的环境卫生工作。作业方面，市环卫局负责生活垃圾自大型转运站至终端处理设施，区环卫局负责城区的清扫保洁并将垃圾收集送至转运站或处理终端，镇环卫部门采取“户集、村收、镇运”的方式将村镇垃圾运至区收集站或市转运站。路面基本依靠人工捡拾和扫帚清扫，只能清理掉落路面上的小块固体垃圾，对于路面上的尘土、污渍、油渍和积泥等无法彻底清除，作业效果不理想，路面难见“本色”。而主干道人工作业安全隐患巨大，环卫工人的生命安全难以保障。京环公司工人小曾说，过去靠人工扫，很辛苦，效率也低，而且很不安全。

　　京环、龙马两家公司着为海口推行环卫PPP项目被引进后，纷纷大手笔投入，大幅提高机械化作业率，改变以往靠人工靠扫把靠推车的历史。以龙马公司为例，公司投入数千万元，购买了洗扫车、洒水车等机械化车辆一百多辆，电动三轮车一千余辆，使龙华区目前的机械化作业覆盖率达到了50%以上，在龙马公司，公司负责人向记者展示了一台清扫车，这台车是集“洗、扫、冲、吸、吹、干”一体化，通俗地说，这台车是一边扫地，一边拿水洗路面，洗完以后再把水吸回去循环利用，同时再把路吹干。机械化作业率的提高，使路面保洁的环卫工人工作强度会大大减少，工作安全也得到保障；京环公司目前已投入资金4500余万元，新增机扫车、清运车、护栏清洗车等一批设备，机械化作业率得到整体提升，实现了适合机械化作业面的机械化全覆盖，机扫率已超过50%，其中一至三级道路机扫率达到了100%。长期以来，海口清扫作业的机械化清扫率不足20%。

　　据了解，入驻琼山与龙华的两家公司目前已配备了环卫机械化作业所需清扫、洗扫、保洁、洒水、冲洗和垃圾清运车辆的配置、更新、维护及日常管理，2015年，京环公司机械化清扫率达到40%，今年将达到60%；龙马公司负责人也表示，他们今年的目标也将达到60%。

　　“过去需要几十几百人一天或是几天完成的事，现在几台机械一响一动就完成了，机械化作业率的提高让环卫工人的劳动强度减轻了，效率也加快了。”海口市环卫局相关负责人如此介绍。

　　PPP项目公司待工人们不薄

　　“感觉劳动强度比过去轻松多了，待遇也比过去提高了不少，我们很高兴。”龙马公司工人冯月娥1990年初中毕业便在海口当了一名环卫工，是海口环卫战线的“元老”，但虽然在一线工作了26年，她每个月实拿到手的工资也就1400元左右。今年，龙华区以购买服务的方式引进PPP项目，她与原来的3000多名同事一起由原来的龙华区环卫局转到了龙马公司。“一开始我们很忐忑，不知道面临的是什么，但是，我们与龙马公司一签订劳动协议，就被告之，工资待遇每月提高了几百元不算，公司还在为每名员工购买‘五险一金’的基础上，额外增加了一份意外伤害险，把我们高兴坏了。”

　　引进PPP项目，环卫工人们其实最担心着这样的一个问题，那就是公司顾利益不顾他们，把他们当包袱一样甩掉。其实他们的担心是多余的，海口市明确，不管哪家公司竞标成功，必须无条件接受原有的环卫工人，让他们不失业，有饭吃。事实上，两家公司也都尽已所能，让环卫工人们的利益得到更大的保障。龙马公司副总经理郑兵钒说，给工人们增加工资不算，光是给工人们增加意外伤害险这一项，公司每年就要多支出数百万元，环卫工人因公死亡赔偿金最多可拿到80万元，这是过去工人们想都不敢想的。

　　而从2015年11月开始，琼山环卫工人工资普遍增长。以前环卫工人平均到手1300多元，现在已经增加到2400多元。由于工作劳动不强，以8小时为一个工作日，如果要求加班，加班费和绩效奖另行计算。

　　采访中，记者遇到了白水塘垃圾转运站站长曾德秀，今年53岁的他原是琼山区环卫局车队队长，是吃财政饭的事业编制人员，但他却主动放弃了事业编制，转到了京环公司，他说，每月的收入比过去高了不少，这是好事，但他并不仅仅看重钱，而是这个充满了先进管理理念，科技含量高度发达，具有光明发展前景的舞台。

　　曾德秀对新公司的认同及感受，成为两个区不少环卫工人的共识。

　　多数工人将由主次干道“转战”背街小巷

　　“我们一方面为海口环卫通过PPP模式高速发展而高兴，同时又担心随着机械化程度的不断加大，我们会没有活干。”采访中，龙华及琼山两区不少环卫工人向记者吐露“心声”，对此，记者也采访了京环和龙马两家公司。

　　两家公司负责人都能坦然面对这个问题，他们告诉记者，按照PPP协议要求，他们目前的清扫保洁作业面已各自覆盖所服务辖区的主次干道、人行道、过街天桥、绿化带和背街小巷，垃圾收运已覆盖两个建成区的全部区域（含三无小区），同时也在义务清理城中村和“三无小区”的卫生死角，虽然机械化程度加大了，但许多街道、小区的卫生打扫过去根本没有覆盖到，机械节省下来的只是原先在主次干道工作的人力。京环公司总经理张兴海介绍，适合机械化作业的主次干道、人行道和空旷地带全部使用机械化作业，他们将清扫保洁人员的作业区域后移至到了人行道、绿化带和背街小巷。而龙马公司则计划将在路面保洁工作的部分环卫工人调配出来，安排到背街小巷、三无小区去开展更加细致的保洁工作，保证龙华区环境卫生全面得到一个大大的改善。

　　“工人们的担心是没有必要的，环卫工作要实现精细化，靠机械是一方面，更多的是靠人。”两家公司负责人这样表示。

　　推行PPP目标：实现环卫一体化

　　海口尽管只有两个区目前推行了环卫PPP项目，但已结出了香甜的果实，尤其是琼山与龙华两个区，城市卫生环境面貌变化极大，路面干净了，街道漂亮了，城市的品质也由此提升了，这些实实在在的改变，市民看在眼里，赞在心头，而清扫、清运只是海口市引进与推行PPP的基础，海口的最终目的，是通过环卫模式的改变，实现三个环卫一体化的目标。

　　在北京环卫集团总经理张农科眼里，所谓环卫一体化广义上即“大环卫”，一体化大环卫具体体现在，涵盖道路清扫保洁、垃圾收集运输和终端处理的产业链一体化运营模式；城乡区域内公共环卫服务与社区、机关企业等全面覆盖的一体化运营模式；道路“红线到红线”“墙到墙”范围内涵盖各种垃圾产生源头的综合清洁服务；生活垃圾、粪渣、厨余垃圾、废旧物资等多种废弃物齐收共管的一体化收运模式；集生活垃圾、粪渣、厨余垃圾、污泥、园林废弃物、建筑废弃物、工业废弃物、屠宰废物、下架食品、废旧物资等多种废弃物分质协同处理运营模式。

　　张农科对环卫一体化的理解与海口实施环卫改革的思路不谋而合，市委市政府正是按照这个思路，聘请了国家顶级的研究机构，帮助研究程序作业标准，参照国家的定额，参照其他已经达标城市的整个情况设定了海口的投入标准，拉开了通过引进PPP项目从而实施环卫改革的大幕。

　　可行性

　　海口引进环卫PPP，可行性强，主要体现在三个方面：

　　1、公用事业改革和管理的政策环境比较成熟。国家各部委相继出台了有关鼓励和允许非公有制企业、外资企业参与市政公用领域设施建设和经营的政策。地方政府积极响应，PPP模式操作逐步规范化。海南省财政厅出台了《关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》、《海南省财政厅关于城市基础设施领域PPP操作指南》等政策文件。这为公用事业的改革和未来的监管提供了较为成熟的政策环境。

　　2、类似项目有可借鉴经验。其他城市如贵阳、龙岩及张家口等在环卫综合一体化方面进行的尝试提供了可借鉴的经验。

　　3、环卫作业投资市场相对成熟。近年来，国内环卫作业投资市场逐渐发展成熟，越来越多的企业参与到环卫作业市场化改革中来，这些企业不仅拥有雄厚的资金实力，同时拥有相关项目经验，能够保证项目的顺利进行。

　　项目优势

　　海口环卫引入社会资本及其管理机制，一方面符合目前国务院及相关部委的政策导向要求；另一方面，有利于促进城市环卫管理体制和考核方式的转变，其优势具体表现在：

　　1、采用政府和社会资本合作的方式，通过对原有环卫管理体制进行改革，加快实现政府职能方式的转变，实现管干分离，充分发挥社会力量和市场机制调节的作用。

　　2、利用现有资产与社会投资人合作，可以盘活现有环卫资产；利用社会投资人的资源，可以解决环卫一体化项目投入问题。

　　3、引入专业化的环卫企业，采用先进的技术、经验与管理模式，全面快速提升海口市环卫行业建设、运营、管理水平。

　　4、责任主体明确。政府按照考核标准和服务效果支付服务费用，充分发挥财政支出的效益，为双创打下坚实基础。

　　5、考核方式的转变。通过采用PPP模式，使付费与环卫服务质量相挂钩，由市区两级考核。考核情况作为服务费计算扣款依据。区级以每日巡检考核为主，是考核的主要责任主体；市级以抽查、暗访为主，辅助考核。实现市区两级监管职能的合理分配。

　　项目选择方式

　　从市环卫局了解到，海口环卫PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购5种方式，项目实施机构应根据项目特点，依法选择适当的采购方式。

　　公开招标和竞争性磋商均能吸引有实力的社会资本参与到项目竞争，通过综合评分法评判投资人的资质、融资能力、技术储备、业绩、报价等方面，择优选择具有较强的环卫行业全产业链综合实力的社会投资人。相较于公开招标方式，竞争性磋商方式增加了磋商环节，允许磋商小组与供应商就提供的技术、服务、投资及报价等内容进行磋商，并给予供应商第二次报价的机会，有利于双方建立长期良好的合作关系。

　　琼山区与龙华区引进的两个PPP项目属于政府购买服务的项目，根据财政部《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的规定，经过市政府批准，项目实施机构决定采用竞争性磋商的方式分别确定京环及龙马为社会投资人。

相关链接：