难民危机考验德国在欧盟的领导力

　　从欧洲难民危机迄今的演进来看，德国总理默克尔无疑主导了欧盟的危机应对政策。但是，也必须看到，由于默克尔不愿为难民设置接纳上限、不赞同封锁欧盟边境，其在欧盟内正变得日益孤立。如果默克尔仍然希望坚守其理念，德国就必须拿出更大的领导力，这种领导力意味着德国表现出继续承担更多难民负担的意愿，而不是一味谋求欧盟其他成员国与其公平地分担负担。

　　2015年9月，德国默克尔政府对尤其来自叙利亚的难民敞开怀抱，自此以后，难民蜂拥而至，欧洲难民危机由此爆发。截至2015年底，德国全年累计接纳的难民数达到了近110万。虽然目前随着西巴尔干线的封锁，进入欧盟、包括德国的难民数显著降低，但是，欧盟外部边境的形势并未得到彻底改观，为此，日前，德国、法国、奥地利、比利时、丹麦和瑞典等6国已向欧盟委员会申请延长边境检查。对于各国引入边境检查可能带来的后果，默克尔非常清楚：如果欧盟无法就共同的边境控制找到解决方案，势必会导致欧盟各国回归本国的解决方案，重新引入边境控制，由此一来，欧洲一体化的一大成就“申根区”就会面临崩塌，并给欧盟带来众多进一步的负面影响。

　　德国一度对难民持欢迎态度的原因

　　在有些欧盟成员国看来，欧洲难民危机完全是德国一手造成的，其后果也应由德国自己承担。例如匈牙利总理奥尔班就曾表示，难民危机是德国的问题，而非欧洲的问题。但是，德国对危机的认知却完全不同。在德国看来，恰恰是德国对难民的欢迎态度，使得欧盟这个价值共同体免于因拒绝难民而在国际社会丧失可信度。

　　德国之所以对叙利亚难民表现出与众不同的开放性，这有着多方面的原因，其中最重要的还是历史情结。德国人在历史上有过多次逃亡与被驱逐的体验，这种历史记忆使得他们对难民的经历感同身受，愿意伸出援助之手。在大量难民涌入德国后，德国民众自发志愿救助难民，德国社会所表现出的这种“欢迎文化”甚至令德国人自己也感到惊喜。

　　德国接纳难民的立场和德国总理默克尔的个人背景也有关系，她从小在东德长大，正如美国总统奥巴马近日在访问德国时所说，默克尔在难民问题上的“勇敢态度”也许是因为她有东德的生活经历。

　　另外，德国在移民招募和融入上的积极经验也使得它在对待难民问题上更加坦然。例如，德国在战后曾经从越南、土耳其以及东欧、南欧招募了许多客籍劳工，他们为德国战后经济的恢复与振兴做出了积极贡献。而且，德国国内的外国人中，土耳其人占了绝大多数，虽然穆斯林在德国的融入也时常成为社会讨论的热点之一，但是，外来移民在德国的融入情况总体好于其他国家如法国，在那里，二代青年移民的骚乱问题尤为突出。中东欧国家，尤其是维谢格拉德集团四国（波兰、捷克、匈牙利和斯洛伐克），由于缺乏接纳移民的历史经验，对接纳难民所表现出的拒绝态度非常明显。

　　最后，德国的政治格局也有利于德国政府在难民危机中的作为，因为德国当时还不存在一个强大的右翼民粹政党，所以德国政府在难民危机的应对上少了一份顾忌，这和法国的情况完全不同，法国右翼民粹政党国民阵线的强大势力使得总统奥朗德不敢在接纳难民问题上表现积极，以避免进一步助推国民阵线的势力。

　　德国之所以能够接纳那么多难民，还与德国国内的诸多条件性因素有关。首先，德国的经济实力使它能够承受安置难民所造成的负担。其次，德国的人口结构老龄化严重，未来十几年里，德国将面临严重的劳动力短缺问题，此次逃亡德国的叙利亚难民中绝大多数都是年轻人，其中不乏受过良好教育者，虽然为劳动力市场补充生力军并非德国政府接受难民到来的主因，但是，接纳难民很可能会给劳动力市场带来积极的附带效应，至少德国经济界普遍抱有这样的期待。

　　难民危机给德国带来的影响

　　难民危机的持续发酵促使默克尔政府不得不收紧避难政策。默克尔或许没有预料到，她接纳难民的姿态被理解为欢迎邀请，越来越多的难民涌向德国。随着难民的蜂拥而入，德国的国内民意也随之发生了变化。

　　首先，难民的甄别、登记与安置成为一个严峻挑战，而且，许多难民事实上未经登记就进入了德国，成为德国社会的一个安全隐患。虽然德国存在有在各州之间分配难民的柯尼希施泰因方案，但是，巴伐利亚州、尤其是慕尼黑作为难民到达的首站，面临的难民处置压力特别巨大，一些地方上的乡镇更是达到了接纳的极限。真正导致德国国内对于难民接纳的民意出现彻底翻转的是科隆等地在2016年跨年夜爆发的大规模性侵事件，这引发了德国民众对难民会给德国国内安全带来威胁的担忧。

　　其次，难民的融入将是一个耗时耗资源的漫长过程。虽然涌入德国的叙利亚难民中不乏受过高等教育者，但是还有很大一部分人没有或只受过很少的教育。因此，为他们提供接受教育的机会是一个马上要面对的问题，而德国各地各层级的师资力量都显得无法应对这一挑战。而德语语言的学习是非常关键的一步。只有当难民成功融入德国社会和劳动力市场之后，他们才能发挥其积极效应，但是这种效应中短期内是无法预期的。在难民的融入上还存在着这样一个悖论，如果说这些难民只应短期内待在德国，在叙利亚国内局势缓和之后，应回到母国，毕竟这些难民是叙利亚将来战后重建最为需要的，那么，融入德国社会并不应成为主要目的。换言之，融入德国社会越是成功，这些难民将来返回母国的可能性就越小。德国社会对这个问题并未进行认真思考，显然，倘若难民能够成功融入，那么德国方面肯定希望他们将来留在德国，缓解德国劳动力短缺的问题；反之，那些无法或不愿融入的难民，德国方面会希望他们将来回到母国去。这或许是德国在难民融入问题上的“隐蔽”方案。

　　最后，难民的涌入及其带来的问题改变了德国国内的政治生态。德国国内在难民问题上的民意变化，使得德国各党就默克尔政府的难民政策产生了巨大的意见分歧。这种分歧不仅存在于执政党与反对党之间，而是执政联盟内部也矛盾重重。尤其是基社盟对默克尔的难民政策公开叫板，其主席泽霍费尔甚至扬言要将默克尔的难民危机应对政策诉诸联邦宪法法院。

　　这种冲突之所以越演越烈，是因为各主流政党都感受到了来自右翼民粹政党“德国选择党”的压力。这个最初以反欧元为宗旨的新生政党，渲染恐惧心理，利用德国民众中日益滋生的反移民、反穆斯林的情绪，在民调中的得票率不断飙升，侵蚀了主流政党的选票。它在近两年的各次州议会选举中，均成功越过5%的门槛，进入了州议会。在今年至今的三次州议会选举中，德国选择党的得票率甚至越过了10%乃至20%，成为相应州议会的第二大党或第三大党。而且，在目前联邦层面的民调中，德国选择党的得票率也达到了15%，按照这一态势，德国选择党在即将于2017年秋举行的联邦大选后顺利挺进联邦议院将毫无悬念。

　　有鉴于此，各个主流政党显得不知所措，无论是想办法排斥或孤立德国选择党，还是和德国选择党一样提出拒绝接受难民的主张，都未能抑制住德国选择党的上升势头。德国选择党的走强带来的问题是多方面的，除了前述造成主流政党之间及其内部的分裂，还使得德国未来政府的组阁形式变得更为复杂。更重要的是，德国政府鉴于右翼民粹势力的增强，在难民问题上的行动余地也势必受到限制，哪怕是默克尔本人，虽然仍然坚持不为难民设置接纳的上限，事实上也不得不推动国内避难法的收紧，减少进一步进入德国的难民的数量。

　　德国在欧盟内艰难推动难民危机应对方案

　　德国最初想要在欧盟内推动建立类似德国国内的难民分配机制，这项动议也得到了欧盟委员会的支持，但是迄今仍未取得实质性成效。在其他国家、尤其是东欧国家看来，德国在危机中扮演了“救世主”的角色，并赢得了道义上的美誉，如今却要欧盟所有国家一起来承担后果，因此，他们给予了难民摊派计划以抵制立场。哪怕欧盟内罕见地通过内政部长理事会的特定多数票达成了12万名难民的分配决议，但事实上这项决议基本未得到落实。对此，欧盟委员会甚至威胁要对那些拒绝接收约定的难民配额的国家采取罚款手段，但这也不足以撼动抵制难民摊派国家

　　的强硬立场。究其原因在于，欧盟内反对难民摊派的国家数量在增加，德国在这个问题上的盟友在减少，连最初最坚定地站在德国立场一边的奥地利，也改弦更张站到了德国的对立面。鉴于欧盟各国在难民摊派问题上的立场格局，德国和欧盟委员会想要推动引入强制性的难民摊派机制在短期内是不现实的。

　　有鉴于此，德国期待欧盟各国至少在加强欧盟共同的外部边境问题上能取得进展。虽然各国在这个问题上有着原则性共识，欧盟边境管理局的资金和人员配备也得到了增强，但是，在赋予欧盟边境管理局更多管辖权的问题上，各国又出现了意见分歧。按德国和欧盟委员会的设想，如果欧盟外部边境国家无力有效控制本国边境，欧盟层面应可以直接干预，但是，这种方案会侵蚀这些成员国的国家主权，也正因此，遭到了欧盟外部边境国家的反对。

　　正是在解决难民危机的其他路径都未能奏效的背景下，默克尔把解决难民危机的大部分希望寄托在了土耳其身上。原本德国总理默克尔对于土耳其总统埃尔多安的国内政策有着诸多不满和批评，但是，为了缓和难民危机，默克尔不得不放下身段，与土耳其就在难民问题上的协作进行谈判。尽管土耳其的要价很高，包括总计60亿欧元的援助、重启入盟谈判以及给土耳其公民免签待遇等，但是，在默克尔的强力推动下，欧土协议还是达成了。据此，土耳其承诺将收回所有非法入境欧盟的难民，但与此同时，欧盟要从土耳其换回最多7.2万名合法难民。欧土协议在欧盟内有许多反对的声音，主要是认为土耳其利用难民在“敲诈”以及欧盟由此被土耳其“绑架”。眼下，促成欧土协议达成的土耳其总理达武特奥卢在与总统埃尔多安产生意见分歧的背景下辞职了，令欧盟包括德国非常担心欧土之间“金钱换难民”的交易还能否得到有效落实。但至少有一点是明确的，埃尔多安在对待欧盟的立场上会更为强硬，例如，对于欧盟提出土耳其必须修订反恐法以换取免签待遇的要求，埃尔多安给予了一口回绝。可以想见，欧盟与土耳其未来关系问题将变得更为棘手。

　　难民危机折射出的德国在欧盟内的地位

　　从欧洲难民危机迄今的演进来看，德国总理默克尔无疑主导了欧盟的危机应对政策。但是，也必须看到，由于默克尔总理不愿为难民设置接纳上限、不赞同封锁欧盟边境，其在欧盟内正变得日益孤立。在以往，德国往往和法国一起携手应对危机，然而，在此次难民危机中，法国的角色几乎完全缺失，如上所述，这和法国国内右翼民粹势力的超强有着紧密关系。法国的缺位使得德国的行动犹如“单干”，这导致欧盟其他国家对默克尔的难民危机应对政策的不满更为严重。因此，德国在欧盟内的领导力虽然强大，但同时又是相当脆弱的，这随着德国国内右翼民粹势力的崛起和走强，会越发明显地显现出来。

　　迄今为止，默克尔虽然一直坚持表示“我们能够做到”，但这给人更多的是一种政治言辞，随着难民危机久拖不决，人们对这一言辞的可信度提出质疑。而且，默克尔在德国国内接受电视采访时还表示，“我有一个解决危机的方案”，即使在危机加剧之后，仍表示，她未准备一个B计划。然而，后来的情况表明，她所指的方案就是与土耳其进行交易。而事实表明，这个计划并不牢固，存在着很大变数。更何况即使这个计划能解决来自中东的难民，却无法应对来自非洲的难民潮。因此，默克尔迄今的危机应对并未给人以她有成熟的宏大战略的印象，相反，目前她所做的更多的是形势所逼之下的无奈之举。

　　考察默克尔总理迄今的危机应对，人们其实不难发现，她已经从理想模式回归了现实政治，只是因为欧盟其他国家的领导人在难民问题上更为彻底的回撤或收缩，才遮盖了默克尔在难民政策上的变化。如果默克尔仍然希望坚守不设难民接纳上限、不封锁边境的理念，德国就必须拿出更大的领导力，这种领导力意味着德国表现出继续承担更多难民负担的意愿，而不是一味谋求欧盟其他成员国与其公平地分担负担，毕竟如前所述，德国拥有相对于其他成员国更为有利的应对挑战所需的基础条件。只有当德国显示出自己的团结和大度，欧盟其他成员国才会不至于组建“敌对联盟”，默克尔才能打造她解决难民危机所需要的“意愿者联盟”。

　　目前，欧洲难民危机稍有缓和，这部分地与欧土协议的实施有关，更多的可能是因为西巴尔干沿线国家关闭了边境，由此，通过这条线路进入欧盟、来到德国的难民数量大幅减少。难民数量的暂时减少给了默克尔总理喘息的机会，然而，难民危机随时会有重新恶化的可能，而且，离英国6月23日脱欧公投的日子日益迫近，公投的结果对于默克尔的后续难民政策也会有重大影响：如果英国公民公投表决赞成英国留在欧盟，那么，默克尔现有难民应对政策还可延续；若非如此，德国在欧盟内的领导责任也会进一步加大，与此同时，默克尔调整其难民应对政策的压力也会陡增。

　　（同济大学德国研究中心主任、教授 郑春荣）