【治国理政新实践·重庆篇】巴南探索农户“四权”自愿有偿退出机制

　　近日，天星寺镇芙蓉村学堂堡社，刘开素（左）与黄代琴（右）自愿退出“四权”后，当年两户人家的宅基地变成了美丽的度假庄园。记者谢智强摄

　　巴南区天星寺镇，海拔700米左右，距离区政府所在地龙洲湾约50公里。当地村民大多外出经商务工，大量承包地撂荒。

　　从2014年底开始，在这片土地上悄然酝酿着一场变革。重庆绿满家实业有限公司（以下简称“绿满家”公司）与该镇芙蓉村学堂堡社7户村民达成协议：7户村民自愿将农村土地承包经营权、农村宅基地使用权、林地承包经营权和集体收益分配权（以下简称“四权”）退回社集体，获得相应补偿；在确保集体土地所有权性质不变、土地用途不变的前提下，绿满家公司与社集体签订土地流转协议，取得7户村民退出的“四权”进行农业综合开发。

　　近日，记者在学堂堡社采访时发现，当地进行的农村土地权属改革尝试，不但盘活了农村土地资源，也使业主、农户和社集体得以“三赢”。

　　背景

　　农民有进城的意愿，城市资本有有效利用土地的需求

　　71岁的学堂堡社村民刘志杰，早在10多年前就搬到鱼洞和儿子一起居住，家里的近9亩地基本撂荒，老房子也早已破败不堪。刘志杰老两口早有进城买房定居的打算，却没有足够的安家资金，在学堂堡社享有的“四权”不能变现，形同“鸡肋”。

　　像刘家这样的情况在当地十分普遍。学堂堡社社长邓德权告诉记者，当地共有农户254户725人，人均耕地面积1.8亩。其中231户523个劳动力长期在外务工经商，有198户在城镇拥有稳定住所。导致该社土地撂荒比例较高，达到30%-40%。

　　与此同时，从2008年起就在当地流转土地进行农业综合开发的绿满家公司却年年亏损：签订土地流转协议的期限为25年，但村民担心修路、挖渠等改造会破坏原先划定的地界，无法原样归还，不愿意把土地流转出来。而不进行大规模土地整治，就不能形成规模经营，公司无法盈利。

　　近年来，随着城镇化的推进，巴南区农业劳动力向城镇加速转移，由此带来三个问题：一是农村大量承包地撂荒，宅基地空置；二是农民进城生活缺乏足够的安家资金；三是城市资本下乡找不到有效的资产匹配，不敢大规模投入。

　　农民有进城的意愿，下乡的城市资本有有效利用土地的需求，中间相隔的只是一道制度的“横梁”。

　　过程

　　7户村民率先退出“四权”

　　到了2014年底，绿满家公司在天星寺镇的整体投入已近4亿元，放弃可惜。于是，公司负责人毛良模找到学堂堡社后兜湾7户村民，与他们分别签订了《权利转让及预补偿协议》，7户村民将“三权”（土地承包经营权、林权、宅基地使用权）转让给绿满家公司，而绿满家公司参照当地征地补偿的标准对村民进行补偿。

　　这一私下协议很快被镇政府得知。该镇党委书记郭猛飞说，考虑到双方都有需求，但私下协议不合法、不合规，政府决定将其作为农村土地权属改革试点，着手进行规范。在经过多次调研后，农户“四权”自愿有偿退出机制框架初步构建。

　　郭猛飞介绍，规范的具体方式为解除原公司与农户签订的“三权”转让协议，改为由农户将“三权”及集体经济收益分配权退还给社集体，社集体参照重庆市“地票”市场价和宅基地复垦等相关政策分别对“四权”计价后对每户进行补偿，再由社集体将土地流转给公司，补偿费用则由公司垫付。

　　通过这种方式，学堂堡社后兜湾7户村民自愿退出“四权”，实现直接财产性收入375万元，户均补偿资金53.57万元，人均15万元。绿满家公司则获得7户村民退出的“四权”，有效期30年。

　　社集体对公司使用土地的情况进行监管，确保土地用途不变，严禁取得“四权”的公司占用基本农田搞建设。

　　效果

　　村民进了城，后兜湾变了样

　　从探索农户“四权”自愿有偿退出机制至今已过了一年多时间，效果如何？

　　记者在学堂堡社后兜湾看到，7户村民原来的宅基地上修建了用于发展乡村旅游的英伦风格民舍，民舍依山傍水，风景宜人。

　　毛良模介绍，根据公司规划，村民原有的耕地将用来种植牧草养奶牛，原有的林地用于发展林下养鸡，原有的宅基地则改建成民舍，如此一来，既不改变土地用途，又让当地整体环境得以大变样。“今年8月，民舍便可建成并对外开放。”毛良模说。

　　而对于退出“四权”的村民来说，比起一年一两千元的土地流转费用，一次性补偿让他们解了燃眉之急。

　　47岁的黄代琴是首批退出“四权”的7户村民之一，夫妻俩都在鱼洞街道打工，5年前在鱼洞按揭了一套房屋，贷款40余万元。退出“四权”后，一家5口办理了“农转城”，拿到了75万元的一次性补偿，还清了按揭贷款。加上打工所在企业为其购买了城镇职工养老保险，夫妻俩今后的生活有了保障，真正成为了城里人。

　　巴南区有关领导称，探索推进的农户“四权”自愿有偿退出意义深远。一来解决了土地碎片化经营问题，提高了土地利用效率；二来增强了新型农业经营主体的投资信心；三来实现了农户闲置资产的货币化，增加了农民的财产性收入；四是实现了农民身份的真正转变。在盘活农村资源，为城市提供有效供给的同时，也能更好推进城镇化进程和供给侧改革。

　　问题

　　仍需完善相关制度

　　发生在后兜湾的变革，正在当地村民中产生潜移默化的影响力，不少人已经前来芙蓉村村委会打听退出“四权”的相关事宜。而绿满家公司也有着以此为突破口、大规模发展观光农业的意向。但记者在调查中发现，业主和农民仍有顾虑。

　　毛良模说，要取得农户“四权”进行规模经营，企业需要垫付大笔费用，但从目前运行的情况来看，支付了大笔垫付费用的企业没有土地使用权证，无法通过“三权”抵押实现融资，影响企业正常运行。

　　而农户的担忧则在于退出“四权”后未来的保障制度上。由于目前关于“四权”退出机制的法律规定还不完善，特别是超龄人员（男超过60岁，女超过55岁）无法参加养老保险，这让农户对于进城后能否享受和城里人同等社会福利待遇还存在后顾之忧。

　　在试点农户“四权”自愿有偿退出机制的同时，巴南区也在探索分权自愿退出机制，即农户可根据自己的实际情况和业主需求，自愿退出“四权”中的“一权”、“两权”或“三权”，以切合农村实际。