全国30个海绵城市试点19城出现内涝 试点失败了?

　　近些年来，我国诸多大中城市频繁发生严重的城市内涝灾害，2000年以来，平均每年发生200多起不同程度的城市内涝灾害。国家防汛抗旱总指挥部办公室公布的数据称，截至7月13日，今年全国有28省(区、市)1508县遭受洪涝灾害，因灾死亡237人、失踪93人，直接经济损失约1469.80亿元。

　　即便承担着增强城市防涝能力重任的一些试点海绵城市，也未能幸免。据《中国经济周刊》记者不完全统计发现，全国30个海绵城市试点中，有19个城市出现内涝(见表1)。难道海绵城市在防治内涝方面没有见成效？

　　两年30个海绵城市建设试点

　　去年，我国以试点的方式正式启动全国性的海绵城市建设。

　　2015年4月，在由财政部、住建部、水利部联合开展的第一批海绵城市建设试点评审中，根据竞争性评审得分，济南、武汉、厦门、鹤壁等排名在前的16座城市最终胜出，进入2015年海绵城市建设试点范围，先行获得国家财政亿元支持，探路海绵城市建设。

　　一年之后，同样在4月，在经过严格的竞争性评审之后，第二批海绵城市建设试点城市名单公布，北京、上海、天津、福州等14座城市入围。至此，全国已有30座城市开展海绵城市建设国家试点。

　　国家先后公布两批中央财政支持海绵城市建设试点，重点是要解决城市建设中的水环境、水生态和内涝问题。但是，目前效果还不能令人满意。

　　据《中国经济周刊》记者不完全统计，第一批试点的16个海绵城市中有10个发生内涝；第二批试点的14个海绵城市中有9个发生内涝。总体计算，目前已纳入试点的30个城市中，共有19个城市发生内涝，占比63%。这其中包括北京、天津、重庆等直辖市，还包括福州、武汉、济南、南宁等多个省会城市。

　　海绵城市已经试点一年，为什么在防治内涝方面仍没有见到成效？

　　“不能因为这次水淹了，就说海绵城市试点失败了”

　　作为美国艺术与科学院院士、北京大学建筑与景观设计学院院长俞孔坚在近日出版的《海绵城市——理论与实践》中指出了解决之道：要在国土和区域、流域尺度上，系统疏通自然水系之筋络，建立生态基础设施，才能让一些城市告别“一下雨就看海”的尴尬境地。

　　在他看来，目前对海绵城市的理解，还有待于拓展，必须从流域、区域的角度，来认识海绵城市。“‘海绵’的概念远远比‘低影响开发’所涵盖的范围要大，要真正解决城市内涝问题，海绵城市的建设应该从源头开始解决。必须从国土区域系统地考虑海绵城市的建设问题，应该在更大范围内跟水利、农业等整体的系统治理结合在一起，而不应该只局限在城区的范围来解决。”

　　记者注意到，《关于推进海绵城市建设的指导意见》提出将70%的降雨就地消纳和利用的建设目标，围绕这一目标设定的时间表是，到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求，2030年80%以上的面积达到目标要求。

　　这也就意味着，中央对试点城市考核的时间表是5~10年，而目前首批海绵城市试点工作启动仅一年。

　　“海绵城市并不是一天就建成的，海绵城市可能需要5年、10年，甚至更长时间才能解决。我们也不能因为这次水淹了，就说海绵城市的试点失败了。这些海绵城市试点，都有一定的示范作用。但是，这个示范意义大多是局部性的。生态水利和国土海绵系统建设是根本出路。”俞孔坚说。

　　任何一个城市，或依山，或傍水，或兼得山水为其整体环境的依托。记者注意到，在上述试点城市中，因清澈的海水而得名的三亚却没有发生内涝，这也是俞孔坚近几年来投入大量精力，推广海绵城市和帮助设计建设的试点城市之一。

　　三亚是中国过去30年轰轰烈烈城镇化的一个精彩缩影。曾几何时，作为改革开放和国际化的标本性城市，在全国普遍存在的城市病和城市建设误区，在三亚都有体现。而让三亚发生根本改变的是“城市双修”工作。

　　三亚的“城市双修”战略始于2015年4月。当时住建部部长陈政高到三亚调研城市规划和建设工作情况，结合当前我国城市发展建设的宏观背景，提出在三亚开展“生态修复、城市修补”试点工作，并且成立工作领导小组。6月10日，住建部下发文件，原则同意将三亚列为“双城”“双修”综合试点。三亚由此成为全国首个城市修补、生态修复试点市和目前唯一同时获得海绵城市和综合管廊建设综合试点的地级市。

　　“三亚的‘城市双修’工作积极探索城市内涵式发展之路，将为国内其他城市转型发展提供可借鉴的经验。”俞孔坚对三亚模式给予了肯定。

　　海绵城市建设投资每平方公里预计达1亿元至1.5亿元

　　第一批试点城市肩负着探路的使命。按照国家要求，它们要在3年时间内完成试点区域内的海绵体建设项目，最终实现径流控制率等关键指标达标。

　　目前，海绵城市试点进入第二年，知情人士向《中国经济周刊》透露，首批16城的中期考核验收还未正式启动，试点的各个地方都在紧锣密鼓地按照制定的标准去建设。

　　现实的问题是，建设海绵城市需要巨大投资，钱从何而来？

　　中央财政不可或缺。去年公布的《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》提出，中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助，一定三年，直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元。这个分配标准是按照城市规模分档确定的。

　　据《中国经济周刊》记者了解，目前，在首批试点城市中，两年的中央财政专项资金已经到位。

　　住建部部长陈政高曾公开透露，预计海绵城市建设投资将达到每平方公里1亿元至1.5亿元。住建部副部长陆克华在去年也表示，首批16座试点城市计划3年内投资865亿元，建设面积450多平方公里。

　　按当前国家海绵城市的建设规划，有人估计，至2020年，全国658个城市建成区的20%以上面积需要达到设计标准，全国每年投资总额预计将超过4000亿元。到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求，需要资金约16000亿元。

　　海绵城市建设是一项有着万亿投资空间的巨大工程，中央财政的补助资金对于全国海绵城市的建设显然是杯水车薪。

　　“在试点阶段，中央财政拨款只是一种鼓励的手段。鼓励是一个导向，有积极意义。但是海绵城市的建设本身应该是每一个城市的事情，大量地建设海绵城市，不能仅靠财政拨款，至少不能仅靠中央财政。”俞孔坚说。

　　缺乏稳定收益回报是最大难题

　　中央财政补助当然能解决问题，但重点只解决局域性的问题，相对于巨额的海绵城市建设投入，中央财政补助显然难以支撑。

　　对此，《关于推进海绵城市建设的指导意见》提出，坚持政府引导、社会参与。发挥市场配置资源的决定性作用和政府的调控引导作用，加大政策支持力度，营造良好发展环境。积极推广政府和社会资本合作(PPP)、特许经营等模式，吸引社会资本广泛参与海绵城市建设。

　　与此同时，中央还制定了奖励机制。《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》专门规定，试点城市对采用PPP模式达到一定比例的，将按补助基数奖励10%。

　　这无疑激发了社会资本参与海绵城市建设的积极性。《中国经济周刊》记者了解，目前各地也将PPP作为资金筹集的重要渠道。公开资料显示，按照预期，鹤壁市海绵城市试点建设总投资32.87亿元，其中政府财政投资27.24亿元，剩余5.63亿元资金需靠政府与社会资本合作(PPP)模式来解决，PPP模式所占比例约17.1%。

　　PPP模式占比显然不大。也就是说，尽管建设海绵城市的投资空间大，项目选择多，但社会资本进入海绵城市建设领域仍选择观望。应该说，缺乏稳定收益回报，是海绵城市建设项目采取PPP模式的最大难题。

　　俞孔坚告诉记者，PPP模式在基础设施上用得不错，比如污水处理等项目，每年政府作为公共投入的部分是以购买服务的方式回报给投资商，这方面已经很成熟。但是，“PPP模式用在海绵城市，怎么计算公共服务？它不像一吨污水处理完了是干净的，很容易计算出来。海绵城市相当于在建一个生态绿地系统。这部分的服务怎么计算是一个难点，据我所知，目前还没有特别成功和完善的模式，PPP模式应用在海绵城市建设还有一定困难。”

　　《中国经济周刊》 记者 王红茹 | 北京报道

　　(本文刊发于《中国经济周刊》2016年第35期)

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