农村金融综合改革试验：吉林为何成为全国唯一？

　　在吉林广袤的黑土地上，一场如火如荼的农村金融综合改革正在拉开帷幕。

　　“十三五”开局之际，在中央金融改革创新试点的部署中，农业大省吉林成为全国唯一一个省级农村金融综合改革的试验田，被赋予了探索以金融破局“三农”这个薄弱环节的国家任务。

　　这既是中央对吉林省多年农村金融改革成绩的肯定，也是赋予吉林省引领农村金融改革未来发展的一项重任——探索一条可操作、可复制的普惠型农村金融发展之路，并力争通过金融综合改革，促进农业的转型升级，率先实现农业现代化。

　　这是一项艰巨而又极富挑战性的国家任务。被称为农村金融改革“排头兵”的吉林又会交出怎样的答卷？

　　农村金改试验区缘何落地吉林

　　对于中国人民银行长春中心支行研究处处长刘洪飞来说，2015年12月2日是一个让他和同事感到既意外又振奋的日子。这一天，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署选择一批条件成熟的地区分类开展金融改革创新试点，为深化金融改革开放积累经验。会议决定，在吉林省开展农村金融综合改革试验。

　　很快，刘洪飞还了解到，中国人民银行行长周小川亲自带着吉林的金改方案向总理汇报。“怎么会这么快？层级又这么高，我们都觉得很意外，对我们这些参与起草改革试验方案的小组成员真是莫大的鼓舞。”10天以后，中国人民银行、国家发改委等八部委联合发布《吉林省农村金融综合改革试验方案》。

　　中央高度重视，吉林最终成为全国唯一一个省级农村金融综合改革试验田。

　　吉林省金融办主任胡斌在接受《中国经济周刊》记者采访时表示，此次改革试验的最终目的，是要在全国范围内形成可复制、可推广的经验模式。“而要在全国选取一个省进行农村金融改革探索，吉林省应该说是不二选择。”

　　早在2015年3月全国两会期间，习近平总书记在参加吉林省代表团审议时就强调，要充分发挥吉林农业的特色和优势，加快发展现代农业，争当现代农业建设的排头兵。同年7月，习近平总书记亲临吉林考察，再次寄望吉林争当现代农业建设排头兵，率先实现农业现代化。

　　由此可见，中央对吉林探索农业现代化的历史使命所寄予的厚望。

　　长期以来，吉林省作为国家重要的粮食主产区和商品粮基地，在全国粮食生产百强县前10位里独占6席，连续多年粮食商品率超过80%，是我国不间断调出粮食的重要省份，于国家粮食安全的重要意义不言而喻。

　　然而，在吉林省粮食连年增产丰收的背后，种植结构单一、发展空间收窄、农民增收乏力等一些制约农业现代化发展的问题也逐步显现。2015年，农民人均纯收入增速降至11年来最低，低于全国8.9%的平均水平，更低于辽宁、黑龙江，农民持续增收的压力巨大。吉林省的农业经济大而不强，农民劳而不富，二元化特征显著，这是一直困扰农业大省吉林的突出问题。

　　同时，在粮食价格长期倒挂和国家收储政策调整的背景下，财政、产业政策的单方面投入已难以为继，对“三农”发展的支持效能正在递减。

　　“我们国家长期以来在农村的改革措施是以财政和产业手段为主、金融手段为辅，当财政的投入难以为继，产业规划也相对清晰，中央作出了重大的思路调整，将金融从配角提升到了与财政、产业政策同等重要的地位以共同发力助推‘三农’发展。”一位金融业内人士接受《中国经济周刊》记者采访时分析称，“金融可以撬动社会资源投入‘三农’领域，促进农村各要素的优化配置，通过金融与产业、财政政策的协同配合，更可以进一步放大产业政策效能，提高财政资金使用效率，共同推动农业的转型升级。”

　　这是中央推动农村金改的一个重要背景。

　　而在此之前，吉林省一直努力通过金融的改革和创新，来推进农业现代化，参与了全国农村信用社改革、农村新型金融机构和农业保险首批试点，首创了直补资金担保贷款、土地收益保证贷款等新型金融产品。

　　这一次，中央探索金融改革的突破口选择了金融服务最薄弱的环节：小微企业和农村金融。在各方面因素的综合考量下，吉林率先成为农村金改的试验田，几乎顺理成章。

　　农村金改实施方案如何出炉

　　省委省政府主要领导亲定方向、亲自修改；

　　金改实施方案数易其稿，从140 多条精炼至96 条

　　农村金融综合改革试验是吉林省委省政府高度重视的一件大事。

　　吉林省委书记巴音朝鲁明确指示，“要抓好农村金融综合改革试验区建设”。吉林省省长蒋超良多次主持吉林省政府常务会议研究吉林农村金融综合改革试验工作，要求深化农村金融供给侧结构性改革，健全农村金融组织体系，创新农业全产业链金融服务模式，激活农村要素市场，强化农村金融风险防控，探索走出一条可复制可推广的普惠型农村金融发展之路。

　　根据要求，吉林省金融办、中国人民银行长春中心支行、吉林省农委等41个相关部门联合建立了农村金融综合改革试验工作推进联席会议制度，集中本部门人力物力财力向农村金融改革倾斜。吉林省金融办是这次农村金融改革试验的牵头单位，与另一牵头单位中国人民银行长春中心支行一道，逐条梳理中央八部委联合出台的《吉林省农村金融综合改革试验方案》，紧锣密鼓开展具体实施方案的起草。

　　2015年12月28日，第一稿《吉林省农村金融综合改革试验实施方案》(下称《实施方案》)送达吉林省内主要涉农金融机构征求意见。作为改革试验实施方案起草小组成员的吉林省金融办总经济师苗忠有向《中国经济周刊》记者回忆称：“那是一段令人难忘的日子，起草小组的各位同事加班加点，昼夜兼程，就想尽快出台实施方案，推动改革试验落地。”

　　此后大约100天的时间里(到2016年3月31日，吉林省政府常务会议通过《实施方案》)，他们先后三轮向各政府部门、监管机构、金融机构征求意见。

　　“吉林省领导非常重视，到了什么程度？亲自修改。”据了解，最初提交吉林省政府的《实施方案》共有140多条，分管经济、金融、农业的多位副省长均亲自指导《实施方案》的修改，逐句逐字地改，并且逐条问，每一条的背景是什么，政策依据在哪里？想要突破什么？准备放在哪里试验？“问得非常细。不是倒背如流，也是了如指掌了。”胡斌回忆说，吉林省政府主要领导提出的修改原则是：条件具备的大胆推进，条件不具备的寻找条件推进，条件不具备而暂时难以找到条件也要深入研究、积蓄条件、伺机启动。“一定要找准主要问题、主要矛盾，集中力量为全国走出一条农村金改的创新路子。”

　　按此原则，经反复推敲、斟酌，最终出台的《实施方案》从140多条精炼至96条，涵盖了几乎所有与农村金融有关的内容。该方案以提升金融支撑农业适度规模经营和产业转型升级能力为主线，着力破解制约金融服务“三农”发展的体制机制障碍，计划用5年左右的时间，基本建成供给充分、市场健全、主体多元、功能齐备、产品丰富、便捷高效、风险可控的农村金融体系，把吉林省建成全国农村金融改革的先行区、金融创新的示范区、金融生态的优质区和金融运行的安全区，全力推动试验变示范、短期成果变长效机制，最终探索形成一条操作性强、复制性广的普惠型农村金融发展之路。

　　吉林农村金改怎么改

　　蒋超良省长要求集中突破掐脖子的三大痛点：

　　增信手段少、融资成本高、风险分担和补偿机制不健全

　　农村金融改革是一个系统性工程，需要解决一揽子问题，那么改革从哪里入手？

　　据介绍，蒋超良省长多次指出，农村金融改革的问题纷繁复杂，但当前掐脖子的、要集中力量破解的问题主要有三个：增信手段少、融资成本高、风险分担和补偿机制不健全。

　　与此相对应，在吉林农村金改大框架中，创新设立了以“三支柱一市场”为核心的物权融资服务体系，即物权增信服务支柱、信息信用服务支柱、基础金融服务支柱和农村综合产权交易流转市场。

　　物权融资服务公司发挥“破题”作用

　　早在2012年，在当时农村土地经营权在法律上还无法进行抵押的背景下，吉林省已率先在全国探索土地收益保证贷款，即通过土地经营权与收益权两分离，成立物权融资公司构建流转处置与融资增信两个平台，以土地未来预期收益、财政惠农信贷风险基金作为两种保证方式，在农民不失地和不改变土地农业用途的前提下，帮助农民获得低成本融资。

　　在这一模式中，起到核心作用的就是物权融资服务公司。胡斌表示，在那次改革破题的过程中，他们发现缺少一个具有公信力的平台作为信用载体，于是在43个县由当地政府出资设立了物权融资服务公司，既作为农户融资增信平台，又作为土地流转处置平台，在农户通过土地等物权获得信贷资源过程中发挥信息对接、融资保证、流转处置等关键性作用。

　　事实证明，这一创造性的探索较为成功。

　　仲夏时节，吉林省白城市洮北区平安镇中兴村的农田里成片地种植着烟叶，一眼望去，满目碧绿。这是政府选出的土地收益保证贷款的试点之一。

　　据中兴村的村支书胥国民介绍，2015年5月，经过多轮协商，白城市金融办和国家开发银行吉林分行、华安财险吉林分公司、白城市惠农物权融资公司、白城惠农农业担保公司协定，进行总授信额度为3亿元的土地收益保证贷款。他所在的军毅烟叶合作社成为这一贷款项目的受益者。他们将土地收益权抵押出去，从国开行贷款300万，月利息0.6%，贷款期限最高达到3年。

　　引入了多方风险共担机制的土地收益保证贷款打消了银行的疑虑。国开行吉林分行客户四处副主任王光宇告诉记者，传统的贷款模式是银行、客户和担保公司三方，担保公司受到担保规模的限制，风险分担能力有限，现在引入了物权融资服务公司、保险公司和财政资金保障机制之后，风险不再集中于银行一家。他认为，农村融资难的关键问题在于信用结构达不到银行的要求，经过这样的设计，信用结构可以满足要求。

　　这是吉林方面较为得意的探索。2015年，国家启动“两权”(土地经营权和农民住房财产权)抵押贷款试点，这同时也是此次吉林农村金改实施方案的重要内容之一，此举破解了土地经营权无法抵押的法律障碍，但物权融资公司作为土地权益流转处置及融资增信平台的功能仍十分关键。农业银行吉林省分行行长沙龙云向《中国经济周刊》记者表示：“农民把土地经营权抵押给银行贷款，如果出现违约，银行很难直接处理抵押的土地，还是需要一个平台充当中介，物权融资公司在这方面有着难以替代的优势。”

　　如果出现违约，物权融资服务公司会先将流转到自己名下的土地经营权转让出去，变现用于偿还贷款。

　　梨树县物权融资农业发展有限责任公司前总经理王小军在接受《中国经济周刊》记者采访时表示，国家在尝试活化农村的资源，这在实施中是比较复杂的事情；虽然对金融的需求一直存在，但是金融机构在农村的网点在“撤退”，不同的银行有不同的局限性，在这样的情况下，物权融资服务公司主要扮演了“保证”的作用。

　　“但是，目前的保证多是行政上的保证而非业务上的保证，物权融资服务公司类似担保，但是没有担保金；目前也在探索完善相关的制度，做好风控和征信。”王小军说。

　　据了解，由吉林省金融控股集团牵头运作的省级物权融资服务总公司已经筹备完毕，该公司将统筹规划全省物权增信服务支柱平台体系的建设，形成省—市—县三级物权融资服务网络。

　　胡斌认为，如果局限在一县一乡，因需求方少，供需维持在低水平上，不能最大程度地激发农村的物权资源。土地的“两权”要体现其真正的资源价值，必须在一个更大的市场上进行流转。因此，建立一个全省统一的农村综合产权流转交易市场就成为吉林农村金改实施方案的重要内容。“我们现在许多地方已经有不少土地占补平衡指标剩余，可以在全市或全省范围进行流转。”胡斌甚至希望，有一天可以在全国进行土地指标的流转交易，创造更大的价值。

　　构建一体化的农村金融综合服务体系

　　当然，像军毅烟叶这样的合作社能够获得金融机构的贷款，不仅仅是因为其土地收益权的价值和政府搭建的风险分担机制，还因为合作社自身的经营能力和诚信意识。

　　吉林一位银行业内人士接受《中国经济周刊》记者采访时说，政府在选择试点时能够挑选出经营能力优秀的带头人和潜力较好的产业项目，但是推广开来必须依靠征信平台，让金融机构能够通过征信平台了解农户的基本信息、以往经营情况、信用情况等等以做出综合的判断。

　　信用信息服务支柱的构建因此也是吉林农村金改的重要部分。

　　“必须把430万农户的信用档案建起来，汇集到信用信息平台。”吉林省金融办副主任唐庆会对《中国经济周刊》记者说，这个平台将向所有的金融机构开放。

　　值得一提的是，在此之前，人民银行长春中心支行已经会同地方政府开展征信体系搭建，采集了400余万农户的信用信息。据人民银行长春中心支行征信处处长刘晓兰向《中国经济周刊》记者介绍，他们从2008年起开始农村信用体系建设的基础工作，筹建农村信用信息库，目前已建成尽可能符合金融机构需求、指标分类详实的数据库。

　　在此次金改的设计中，农户的信用信息由吉林省农村金融综合服务公司收集之后再汇集到信息信用平台，这是一个巧妙的设计。据悉，由吉林省金融控股集团出资设立的吉林省农村金融综合服务公司，将逐步构建省、市、县、乡、村一体化的农村金融综合服务体系，在全省范围内铺设线上线下标准化的农村金融基础服务站。农村金融服务站一方面通过代理金融服务、电子商务、农资农具等，获得商业性收益；另一方面帮助政府收集农户的融资需求信息、信用信息，以此获得政府一定的财政补助。

　　“这一省市县乡村五级的农村金融服务平台，主要承担金融服务下沉的功能。很多银行在农村都没设机构，他们也不愿意设，但他们有大量的产品，无法下沉到农村，更无法了解农民的需求。怎么办？我们借鉴金融机构综合化经营模式，构建农村金融服务体系，成为各类金融机构服务‘三农’的渠道提供商、资金融通商和大数据提供商。”吉林省金融控股集团副总裁李玉红向《中国经济周刊》记者介绍，未来可以进一步发挥金融服务平台的统筹作用，一方面，把所有金融机构的信息资源对接到农村去；另一方面，收集农户的金融需求，形成资产包，在引入担保公司和保险公司分担风险之后，可以招拍，哪家金融机构的资金成本更低就卖给哪家。

　　据悉，农村金融服务公司已经正式投入运转，并在白城市开始试点。

　　吉林农村金改成效初显：

　　2016年半年涉农贷款余额新增近800亿元

　　农村金融需求十分庞大，长期供求不均衡是农村金融的现实。据科研院校的抽样调查统计显示，吉林省年均农户融资需求增量约为2200亿元，2015年末，全省农户贷款增量为723亿元，满足率仅为32.9%。但现实却是，从银行到基金再到保险连带社会资本等金融供给主体，都不愿意进入农村市场，农村金融供给常常缺位，供给不充分。

　　此次金改，吉林省方面表示，要尽一切力量引入各种金融市场主体，完善涉农金融组织体系，解决供给与需求之间的长期矛盾。

　　《实施方案》中明确提出大力引进银行、证券、保险、期货、信托、金融租赁等各类金融机构，加快民营银行组建获批步伐，推动设立涉农金融租赁、融资租赁、消费金融、互联网支付等新兴金融业态。

　　据悉，目前为止，这项改革已经取得了良好开局。吉林农村信用社改革步伐提速，首创帮扶委托管理改制模式和民营资本全资并购模式，30家农信社改制成农商行，改制数量占比57.8%；村镇银行达56家，是较早实现县域服务全覆盖的省份之一。

　　事实上，整个《实施方案》均以推动农村金融供给侧结构性改革为核心，条条瞄准阻碍农村金融发展的凝结滞阻环节。

　　在吉林农村金改全面推开的半年时间里，改革试验已经成效初显。

　　截至2016年6月末，吉林省涉农贷款余额6068亿元，新增787.6亿元，同比增速23.4%，高于全省各项贷款平均增速9.2个百分点，比去年末提高4.5个百分点；两户涉农企业在新三板挂牌，两户涉农企业共计发行10亿元债务融资工具；五大作物保费收入11.03亿元，同比增长36.85%，参保面积4335万亩，同比增长5.54%。

　　当然，农村金融综合改革试验还须建立在良好的农业产业基础之上。正如人民银行长春中心支行行长张文汇在接受《中国经济周刊》记者采访时所说，农村金融改革需要能够吸纳资金的产业基础和相应的经济运营环境。在他看来，“由于农业产业基础比较薄弱，在一定程度上限制了农村金融的发展。目前，正是通过农村金融改革试验，持续改进提升农村金融服务水平，促进农业转型升级，助推实现农业现代化。”

　　这是一项庞大而复杂的系统性改革工程，如同其他任何一项重大改革一样，吉林省的农村金改在推动的过程中也会面临各种困难。但胡斌他们相信，所有的困难都是暂时的、前进中的困难。

　　《中国经济周刊》 记者 郭芳 何方竹 | 吉林报道

　　(本文刊发于《中国经济周刊》2016年第38期)

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