海南湿地保护工作进展缓慢 多部门管理湿地权责不清

　　原标题：海南护“肾”遇阻部门监管重叠现“空白区”

　　据第二次全国湿地资源调查统计，海南岛湿地总面积为32万公顷，与2003年公布的第一次调查结果同口径比较，湿地面积减少了4.11万公顷，减少率为13.14%。其中，珊瑚礁、淤泥质海滩、红树林、海岸性咸水湖以及永久性淡水湖等湿地面积出现显著的减少。

　　湿地与森林、海洋并称全球三大生态系统，也是价值最高的生态系统。它除了作为鸟类栖息地外，还具有保障淡水安全、水陆动植物资源多样性，净化水体、降解污染，调节气候、水资源的时空分布，减轻侵蚀等多方面价值。

　　然而，被誉为“地球之肾”的湿地，其保护工作的进展却十分缓慢。近年，海南省林业部门推行的湿地保护主流化，道路上多有“挡路虎”，社区保护湿地意识薄弱、缺乏湿地保护专项立法、多部门管理湿地权责不清以及湿地保护区职能过载等现象较为突出。

　　海南东寨港红树林。新华网喻涛摄

　　湿地概念模糊人工湿地高强度开发

　　“无论是自然的还是人工的，流动的还是静止的，咸水的还是半淡水的，低潮时水深不超过6米的所有水体都叫湿地。”提及究竟什么是湿地这个最初始的问题，复旦大学教授陈家宽给出了一个通俗易懂的回答。

　　社区保护湿地意识至今还处于相对薄弱的状态，社区不仅是指村庄，还包括企业、学校以及周边的利益相关方等。这种意识的薄弱除源自不了解，更多的还是源自大致能领会却不敌眼前切身生计利益所需。

　　“在一处湿地进行调查的时候，当地村民问我的第一句是，‘哪些物种能吃，这些水田有什么用?’”厦门大学教授王文卿表示，大家现在听到或许会笑，但放在现实中却让人笑不出来。

　　由于滨海酒店、房地产、养殖业的开发，滩涂围垦，围网养殖等因素，湿地资源不断被蚕食。不少海岸湿地逐渐被征占为建设用地，人工湿地因经济效益明显而被高强度开发。

　　调查报告指出，滨海酒店、房地产以及逐渐兴起的沿海高尔夫，侵占潮间带沙滩和泥质海滩的同时，由于沿海大面积水产动物产卵和索饵场缩水，导致了物种种群和数量的下降。水产养殖、过度捕捞底栖生物和鱼类造成鸟类栖息滩涂和食物资源减少，且养殖带来的污染已成为影响湿地的一大主要威胁因子。

　　“赤手空拳”难保湿地立法需先行

　　“但生计摆在眼前，当地老百姓能看到最好最快的挣钱方式就是靠海吃海，靠山吃山。”海南东寨港国家级自然保护区管理局相关负责人表示，保护和发展之间我们一直在找平衡点，但还是希望政府能出台更有效的对策。

　　同样的问题在全岛多个保护区内也一直被重申，“三亚在80年代种了很多树，三十多年也该郁郁葱葱，可是并没有。多年来种树的土地总被征用，我们能保证种的数量，却不能保证其长期的存活。”三亚市林业局相关负责人表示，湿地保护终究还是缺乏专项的立法。

　　目前，海南已建湿地自然保护区有25处，国家级湿地公园有2处。但至今仍有很多湿地资源无有效保护形式，而部分保护区则停留在“无机构、无人员、无经费”的纸上“三无”状态。其中，松涛水库独立湿地区占海南岛人工湿地面积的82.59%，但尚未建立保护区、保护小区、湿地公园或湿地多用途管理区等任一保护形式。

　　虽然从2010年开始，中央财政设立湿地保护补助专项资金，但监测支出、湿地恢复支出以及管护支出所需资金仍旧远远不足。天然湿地方面，除生态公益林有补偿外，没有其他资金保障;许多海湾被征占为建设用地，却没有实行征占补偿平衡措施。

　　2013年，国家林业局出台了第一部国家层面的湿地保护部门规章《湿地保护管理规定》。该《规定》共分37条，提到应开展湿地动态监测，禁止擅自改变湿地用途、排放污水、破坏野生动物栖息地，临时占用湿地的期限及补偿，建立湿地生态补水协调机制等湿地保护措施。

　　2014年3月30日，海口人大常委会发布《关于加强东寨港红树林湿地保护管理的决定》，扩大了保护和控制的范围，将保护区划为外围保护水域、三江湿地公园和红树林湿地景观控制区三区管理，明令禁止湿地内的开垦和围垦，关注民生问题，建立综合生态补偿机制。

　　“《决定》出台之后，我们终于不用赤手空拳做湿地建设。”东寨港保护区管理局的工作人员认为，湿地法律的保障是必要的，专门针对东寨港红树林湿地出台的《决定》，在一定程度上为保护区工作提供了依靠。

　　海南针对湿地保护的专项立法尚未出台，但近期该项工作有可喜的突破。11月2日，省人大法工委组织了《海南省湿地保护条例》立法论证会，论证了制定地方性法规的必要性和设定湿地规划、保护、利用、监督管理等条款的合法性和可行性。

　　多部门职能重叠存在监管“空白区”

　　立法不易，执法更难。一方面，湿地涵盖范围广，湖泊、河流、沼泽、库塘、运河、水库等都属于湿地，这也就意味着湿地的管理不仅牵涉到林业，还有环保局、海洋局、农业局、住建局等多个部门。工作区域和职能的重叠意味着部分工作的实施需要以部门间良好的沟通协调为前提，这也意味着部分湿地保护工作存在无人监管的“空白区”。

　　陵水林业局相关负责人提到，红树林生长在陆地和水体过渡地带，所以很多工作需要和海洋局等多个部门共同协商完成，进度相对会比较缓慢。但提及红树林湿地区域内的资源摸底情况以及动态监测工作，却还是存在职责不清，无法确定哪个部门专项负责的问题。

　　华南师范大学生命科学学院教授江海声建议，应当设立省级综合管理部门，成立领导小组负责湿地保护与开发利用的决策和重大事宜协调，权责分明。部分保护区也意识到统筹管理的重要性，在当地市政府支持下，逐渐尝试建立起保护区内的统筹管理局。

　　三亚拟将正在建设的东岸湿地公园和春光路红树林生态公园等整合，申报建立“三亚东河国家湿地公园”，随后三亚市政府将设立东河国家湿地公园管理局，统筹管理湿地建设。

　　另一方面，行政的硬性要求并不能解决开发与保护之间的利益冲突，很多时候保护区承担的保护工作远超法律给予其的权利行使范围。

　　四川农业大学教授邓维杰提到，湿地保护的四个阶段可分为圈地保护、执法保护、管理性保护和可持续的保护与发展。

　　“现在国内的湿地保护基本处于管理性保护阶段，不再是硬性的行政圈地，也不仅是依靠法律打击违法，而是一种讲究社区参与的管理式保护。”邓维杰指出，这也同样意味着很多管理工作会超过保护区职能范围。

　　多方力量参与湿地保护

　　如今，已有多方力量和政府一起共同参与到海南的湿地保护建设当中。

　　UNDP-GEF海南湿地保护体系项目办从2013年6月开始，计划用5年的时间，通过加强海南省湿地保护体系管理效能，以应对全球重要生物多样性和重要生态系统服务所面临的及将会出现的威胁。

　　据了解，项目办将在东寨港国家级红树林自然保护区率先启动社区共享计划，旨在推动保护区和周边社区共同管理湿地，合理科学的利用湿地资源，从而减缓保护区的压力。

　　“现在一切都在探索创新阶段，我们能做的可能只有一点点，但希望这是一个起点，让更多保护区能意识到社区共管的价值。”项目办经理周志琴表示，这个计划还很简单，但它是一个好的开始。

　　相似的理念在部分保护区也逐渐萌生。三亚林业局相关负责人提到三亚全民种树行动的开展，“在退塘还林的过程中，我们鼓励市民参与种红树，这种见证红树生长的强烈参与感会反馈到他们保护湿地的意识上。”

　　松鼠学堂是致力于自然教育的公益组织，在提升社区保护湿地的意识教育方面，他们提出意识的转变可以从学校里的孩子开始。据介绍，松鼠学堂预计12月将与海口琼山第十二小学合作开展“小小导览员”教育行动，通过学校走进社区，从孩子抓起，培养湿地保护意识。

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