【新常态•光明论】一场剑指东北全面振兴的“持久战”正在打响

　　  编者按：面对东北经济下行、人才流失、财政吃紧的困境，中央接连出台政策措施推进东北地区振兴。一场剑指实现东北全面振兴的“持久战”正在打响。为什么第一轮东北振兴之后还要有第二轮？振兴东北还有多长的路要走？辽宁大学经济学院院长谢地认为，在新一轮东北振兴过程中，迫切要求要提高地方政府的行政效率，建立服务型政府。把国企发展与供给侧结构性改革、转型升级有机结合起来。同时必须平等对待外资经济和民营经济，特别是要支持民营企业进入“新经济”领域，通过PPP等方式参与城市公用事业及重大基础设施建设。以下刊发辽宁大学经济学院院长谢地、辽宁大学经济学院聂鸿天的第二篇“东北经济”的独家约稿文章以飨读者。

　　作者：辽宁大学经济学院院长谢地、辽宁大学经济学院聂鸿天

　　一场剑指实现东北全面振兴的“持久战”正在打响

　　自2003年开始，上一轮的东北振兴计划持续了13年。现在中央又再一次提出了东北新一轮的振兴计划。这意味着上一轮东北振兴只是达成了阶段性的目标，还没有达到东北地区全面振兴的既定效果。那么，东北地区的全面振兴到底还有多长的路要走？国际经验表明，老工业基地的振兴不是一蹴而就或者说可以“毕其功于一役”的事情，振兴还有很长的路要走。日本北九州地区从着手淘汰落后的煤炭行业到彻底完成对煤炭行业的改造，耗时近40年；德国鲁尔地区对其落后产能的改造也持续了30余年。从东北的实际出发，也不能采用硬着陆的休克疗法来淘汰落后产能，我们需要做好打持久战的准备。

　　创新是一种“创造性的毁灭”。苹果崛起了，但同时诺基亚衰落了。放在区域产业转型这个角度观察也是这个道理。虽然新兴产业和传统产业之间不是简单的替代关系，但是新兴产业的崛起，会伴随着部分传统产业的衰落。传统行业的衰落是一个持续性的问题，只要科学技术在进步，人类还在不断地创新，淘汰过剩产能，产业转型升级的问题就会一直存在。对于以重化工业为基础的东北地区来说，这个问题尤其严重。重化工业行业沉淀成本较高，退出这些行业会造成投资主体的巨额损失。在这种情况下，东北地区仅进行单一行业过剩产能的淘汰就需要较长的时间和较多的资金支持，更不用说持续淘汰过剩的产能，这更需要花费巨额的人力物力和时间。所以，东北地区的振兴之路还有较长的一段路要走，恐怕急不得。

　　东北振兴，迫切要求建立服务型政府

　　在社会主义市场经济条件下，要使市场在资源配置中发挥决定性作用，同时更好发挥政府的作用。但是，囿于计划经济体制的束缚，东北的市场体系不健全，市场机制作用不充分。这是东北振兴必须直面的体制机制条件。经过上一轮十余年的振兴，这种状况并没有从根本上改变。这不仅导致的资源配置的低效，甚至导致了东北整体投资水平的下降和资本的外流。所以，通过全面深化改革，健全市场体系，完善市场机制，建立有效市场，从而使市场在资源配置中起决定性作用。这对于新一轮东北振兴至关重要。也是包括东北地区民众、官员、企业家、学者在内各界人士有广泛共识的基本判断。

　　但是，在总结上一轮东北振兴经验，推进新一轮东北振兴的过程中，政府应该以及能够扮演什么角色的问题却存在模糊认识。坦率的说，对于东北经济目前的困难，政府应该承担责任。这是因为：首先，计划经济的思想严重影响了东北居民的观念，人们的行为受到计划经济思维的严重桎梏。东北地区的居民谈及就业时首选国企、体制内；国有企业的领导层缺少企业家的冒险精神，无过就是有功；东北地区的民营经济在强大的国有经济面前没有存在感，只能依附国企拾遗补缺，存在依附性和软弱性，等等。而这些无一不是计划经济的遗产，其始作俑者正是政府。从这个意义上说政府应该对东北经济现有的困境负一定的责任，恐怕并不冤枉。其次，东北是以重化工业主的老工业基地，国有经济分布广、比重大，国有经济体制机制设计主要源于政府。东北经济振兴，经济转型，产业升级，推进供给侧结构性改革，就必须同步推进国有企业的深化改革。而政府在其中负有不可推卸的责任。

　　所以，解铃还需系铃人。政府在新一轮振兴中应该而且必须更好发挥作用。东北振兴，呼唤有为政府。政府应该在新一轮东北振兴中应该有所作为。首先，中央政府和地方政府要分工合作。在新一轮东北振兴过程中，中央政府和地方政府要注重分工和合作，发挥两级政府的不同优势。以德国鲁尔区的改造为例，当时德国的联邦政府和地方政府相互配合，分工明确，使鲁尔区的改造获得较大的成效。在德国鲁尔区改造的过程中，联邦政府和州政府从宏观的方面来指导鲁尔地区的改造，包括政策的倾斜、制度改良，而且承担了较大部分的改造资金。而地方政府以上级政府的指导意见为基础，更细化、更微观地承担鲁尔地区改造职责。

　　在新一轮东北振兴过程中，中央政府与东北地方政府同样需要分工合作。中央政府主要角色是总体布局，从宏观上指导东北的新一轮振兴，包括设立专门机构对东北地区新一轮振兴进行总体把控，制定产业政策，寻找东北经济新的支撑点，给予东北地区一定的政策支持，对东北地区产业升级和转型提供资金支持等等。这是中央政府对包括东北在内的老工业基地振兴应该承担的职责。而东北的地方政府应该以中央政府的宏观指导为基础进行更微观、更细致的工作，解决东北振兴过程中出现的具体问题。只有两级政府之间的相互配合和良性互动才能为东北地区新一轮振兴提供有效的政策指导，使新一轮东北振兴少走弯路，多走捷径。

　　其次，为了在新一轮东北振兴之中发挥更大的作用，地方政府需要加快转变职能，放管结合，做好“加减乘除四则运算”。在新一轮东北振兴之中，地方政府需要承担很大的责任和任务。现在地方政府仍然存在职能错位、越位、缺位、不到位的情况，甚至存在懒政、怠政行为。东北振兴，迫切要求要提高政府的行政效率，建立服务型政府。同时，东北地区地方政府的执行力和公信力需要提高，亟待通过推动“法治东北、信用东北”建设来改善东北的投资环境。

　　新一轮东北振兴要把国企改革和供给侧改革有机结合

　　2015年全国规模以上工业增加值为6.1%，而辽宁省为-4.8%，黑龙江省为0.4%，吉林省为5.3%，均低于全国的平均水平。东北地区的工业企业以国有企业为主导，因此以上数据足以说明东北地区的国有经济企业确实活力严重不足，陷入明显的困难。也说明东北经济的困境很大程度上是被国有经济托了后腿，解决好国有经济的问题，就可以从很大程度上解决东北的经济问题。

　　在上一轮东北经济的改革振兴之中，东北地区国有企业改革虽然取得了巨大进展，但主要是解决了一些从计划经济向市场经济转轨过程中出现的一些不得不解决的问题，深层次的、以市场经济为指向的改革并不到位。这一方面是因为间歇性出现的投资需求刺激政策使国有企业都能够获得不错的盈利，这使得国有企业深化改革缺乏动力和决心。另一方面，就是东北地区整体的思想观念不够解放，在改革进程中偏向保守，不求有功但求无过。

　　在新一轮的东北振兴过程中，东北地区必须正视前一轮振兴没有很好解决的国有企业改革遗留问题，把东北国有企业改革发展与供给侧结构性改革、转型升级有机结合起来，以国有企业改革发展促进供给侧结构性改革，在供给侧结构性改革中更好地发展国有企业及国有经济。除了全面落实《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出的原则和方向外，应当针对东北老工业基地国有企业改革采取更加特殊的政策，例如在东北设立“国有企业改革综合实验区”，争取在所有关键问题上尽快有所突破。同时，按照从管企业、管资产向管资本转变的思路，通过国有资产的资本化、证券化及国有资本对相关领域的退出和进入，主动进行供给侧结构性改革，使得国有企业在转方式、调结构中发挥引领作用，从而做活、做专、做优、做大、做强国有经济。

　　为此，还应该在解决国有企业历史负担和结构性调整产生的现实困难方面，给东北国有企业更多的政策及资金支持。另外，应该推进在东北地区中央企业与地方国有企业的融合发展，通过资本运营共同设立新的投资平台。同时，强力推进东北地区国有企业发展混合所有制，解决积重难返的体制机制障碍。

　　 图为“一带一路”中各省份的定位

　　振兴东北民营经济不能缺位

　　东北地区的民营经济对国有经济和政府的依附程度较高，为国有大企业配套、服务较多，独立发展能力较差。大量存在于第三产业的民营企业，规模小，业态低。不论是传统产业，还是新兴产业都缺乏一大批有影响力的民营企业。这使得当国有经济占比较高的重化工业领域出现明显下滑时，东北的民营经济撑不起来、托不住。

　　新一轮东北振兴，必须平等对待国有经济、外资经济和民营经济，应该像重视国有经济一样重视民营经济，像曾经特别支持外资经济一样更加特别支持民营经济的发展。特别是要支持民营企业转方式、调结构，进入“新经济”领域，吸引民营经济通过混合所有制参与国有企业改革，吸引民营经济通过PPP等方式参与城市公用事业及重大基础设施建设。要通过产权制度安排，稳定民营企业预期，保障其合法权益，更好激发民营经济活力和创造力。要是优化东北民营企业发展环境，降低实体经济领域民营企业成本，优化运营模式，增强盈利能力。清理和规范涉企行政事业性收费，减轻企业负担，完善公平竞争、促进企业健康发展的政策和制度。激发民营企业家精神，依法保护企业家财产权和创新收益。要着力解决东北地区金融机构存在所有制歧视的弊端，使民营中小企业享受到公平合理的市场待遇。为了促进东北地区就业问题，要着力培育同、壮大一批主业突出、核心竞争力强的民营企业集团和龙头企业。

　　东北振兴应该“一省一策”

　　最近，国内经济学界围绕产业政策问题展开了一场激烈的争论。一种观点认为，产业政策是必要的，特别是对于后进国家进行结构优化、转型升级不可或缺；另一种观点认为，市场经济条件下，产业政策预设了政府对经济的不当干预，因而是不必要的。美、德、日等现行工业国家老工业区转型振兴的历史经验表明，产业政策在老工业区振兴的过程之中是不可或缺的。

　　在新一轮东北振兴中，同样需要合理的产业政策，以规避市场调节在产业结构调整中的时滞及盲目性，有效发挥政府干预的时效性。首先，化解产能过剩，需要增强东北区域间产业政策的协调性，东北振兴应该“一省一策”，规避重复生产、重复建设，防止区域间的过度竞争，还可以通过增加东北重化工业、装备制造业等“重型”产业内部的内部交易，帮助实现社会再生产所需价值补偿和实物替换，从而有利于化解东北产能过剩，稳定东北经济增长；其次，传统、产能过剩或衰退产业的有序退出，需要产业政策的支持，企业并购重组须要有产业政策引导；此外，加快东北传统产业转型升级，促进东北新兴产业跨越式发展，离不开产业政策的助推作用。不论是传统优势产业利用高新技术进行改造以实现“有中生新”，还是利用第三次工业革命与第四次工业革命叠加的战略机遇，发展新兴产业以实现“无中生有”，都离不开产业政策的有效作用。

　　此外，超越以一、二、三产业比重变化为基调的产业结构调整思路，着力在一、二、三产业提质增效、发展新技术、新产品、新业态上下功夫，同样需要产业政策的引领。最后，支持东北老工业基地已经具有一定国际竞争优势或潜在竞争优势的先进装备制造业企业的发展，变笼统的行业支持为有针对性、具体的企业支持，在并购重组、研发投入等方面给以扶持，通过龙头企业带动加快培育东北产业的在国际国内竞争中新优势，增强东北优势企业的市场整合能力，则需要创新的产业组织政策。

　　在实施产业政策的过程中，也要防止政府干预的主观性，增强预见性。产业政策主要应该是导向性的。政府不是全知全能的，在振兴老工业基地的过程中也要着力规避不恰当的产业政策。例如，德国当年力图挽救鲁尔区的煤炭钢铁产业，以维持原有的规模，但是花费了数十亿马克的资金，效果也并不明显，最后不得不承认这是应该放弃的产业，将其规模缩减为原来的10%到20%左右。

　　总之，老工业基地振兴是一个世界性难题。迄今为止，世界上还没有特别成功的大范围老工业基地转型振兴的经验，美国锈带地区和德国鲁尔地区目前的经济发展状况也仍然不佳，存在着失业率高居不下，新兴产业发展不足的情况。鉴于中国东北地区的独特性，新一轮东北老工业基地振兴不能照搬外国的相关经验，而必须闯出一套属于自己的独特的振兴之路。