农村扶贫开发：中国维护发展权的成功实践

　　中国贫困人口主要集中在农村贫困地区。农村扶贫开发行动是中国最重要的减贫行动。改革开放以来，根据中国经济发展水平低、农村贫困面大的实际情况，中国政府确定了开发式扶贫方针，安排专项资金，制定专门的优惠政策，在全国范围内开展了有计划、有组织和大规模的扶贫行动，旨在通过帮助贫困地区的经济社会发展来解决贫困问题。经过长期实践，中国走出了一条适合中国国情、有中国特色的减缓农村贫困道路。

　　一是政府全面主导农村扶贫事业。中国政府统筹制订扶贫规划。实现共同富裕是中国社会发展的目标。第一，将减缓农村贫困纳入国家整体发展战略之中。1986 年，中国政府在国民经济“七五”发展计划（1986-1990）中，专门编列了“老、少、边、穷”（即革命老区、少数民族地区、边远地区、贫困地区）地区的经济发展一章，要求这些地区因地制宜地发展经济。同时，国家对老、少、边、穷地区在资金方面实行扶持政策。此后，每个国民经济五年规划都把扶贫作为重要内容。同时，政府还制订专门的扶贫计划，如1994年的《国家八七扶贫攻坚计划》、2001年的《农村扶贫开发纲要（2001-2010）》、1996年的《1996-2000年全国科技扶贫规划纲要》、2005年的《扶持人口较少民族发展规划（2005-2010年）》和2011年的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》等。第二，建立扶贫开发领导机构。1986年，国务院贫困地区开发领导小组（1993年更名为国务院扶贫开发领导小组）及其办公室成立，从中央政府层级负责组织、领导、协调、监督、检查贫困地区的扶贫开发工作。相关省、自治区、直辖市和地（市）、县级政府也都成立了扶贫开发领导小组，设立了扶贫办公室，在乡政府中设置了扶贫专干，负责本地的扶贫开发工作。扶贫开发实行分级负责、以省为主的行政领导责任制。第三，政府安排扶贫开发专项资金。近30年来，随着国家财力的增强，政府安排的专项扶贫投入不断增加。1980-2000年中央政府的扶贫投入总计达到1680多亿元。2001年-2010年，中央共投入财政扶贫资金1440亿元。“十二五”期间，中央财政专项扶贫资金从每年272亿元增长到467.45亿元。“十三五”期间，中国政府为农村扶贫提供了更加充足的财政支持。中央决定，今后五年政府扶贫投入要与脱贫攻坚任务相适应，要保证脱贫攻坚的需要。

　　二是实行开发式扶贫。1986年，中国政府确定以开发式扶贫作为农村扶贫政策的核心和基础，要求以经济建设为中心，支持、鼓励贫困地区干部群众改善生产条件，开发当地资源，发展商品生产，增强自我积累和自我发展能力，逐步形成贫困地区和贫困户的自我积累和发展能力，主要依靠自身力量解决温饱、脱贫致富。开发式扶贫主要包括四个方面：第一，建设基础设施，改善生产条件。第二，在贫困地区因地制宜地培育和发展产业。第三，开展农业先进实用技术培训。第四，扶贫开发与水土保持、环境保护、生态建设相结合。1994年公布的《国家八七扶贫攻坚计划》中为开发式扶贫作出具体规定。国家扶贫专项资金的投向也由过去直接发放给贫困农民，转为确保贫困农户拥有持续稳定的脱贫致富能力。1980－2003年间中国累计投入扶贫资金1026亿元，其中65％重点支持改善农村基本生产条件和实用技术培训。2001年的《农村扶贫开发纲要（2001-2010）》和2011年的《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年)》也都把增加对贫困地区资金投入、促进贫困地区经济发展作为主要扶贫方式。

　　三是以贫困人口集中的贫困地区作为全国扶贫的突破口和主战场。为了集中使用扶贫资金，有效地扶持贫困人口，中国政府确定了592个由国家重点扶持的贫困县，这些贫困县涵盖了全国72%以上的农村贫困人口。中央政府采取一系列有针对性的政策措施，通过对贫困县的集中有效扶持，带动了全国农村贫困问题的解决。2011年以来，中国政府进一步将武陵山地区、乌蒙山地区、秦巴山地区、滇桂黔石漠化地区、六盘山区、滇西边境山区等14个集中连片特殊困难地区作为扶贫开发的主战场，加大扶持和投入力度。中央对集中连片特困地区实行一系列特殊了扶持政策，包括：中央财政扶贫资金的新增部分主要用于连片特困地区；加大中央和省级财政对贫困地区的一般性转移支付力度；加大对连片特困地区的投资支持力度，国家在西部地区连片特困地区安排的公益性建设项目，取消当地配套资金；国家对贫困地区进行产业扶持，国家大型项目、重点工程和新兴产业优先向符合条件的贫困地区安排，劳动密集型产业向贫困地区转移。这些扶持政策同国家西部大开发政策、惠农政策以及在教育、医疗和社会保障方面的政策产生了叠加影响，集中连片特困地区的资金流入大幅增加。四是实行精准扶贫。党的十八大以来，精准扶贫成为中国扶贫工作的主旋律。精准扶贫就是要把真正的贫困人口弄清楚，把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚，以便做到因户施策、因人施策，根据贫困对象的具体情况和特殊的致贫原因，为每个贫困户和贫困村制定不同的脱贫方案，投入不同的资源，务必使其按期脱贫。实现2020年我国现行标准下农村贫困人口全面脱贫的目标。

　　（作者：李云龙，中央党校国际战略研究院教授、中国人权研究会理事）

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