周文：“中国制造2025”要有产业政策指引

　　在推进“中国制造2025”中，产业政策如何发挥指引作用？有种论调提出，产业政策是穿着马甲的计划经济，应当废除任何形式的产业政策。对此，更多理性的学者指出“一味反对产业政策是不负责”，经济升级和转型发展需要产业政策的支持。

　　我们知道，经济学不是哲学，理论的自洽性不能简单地依靠逻辑推演和模型演绎；经济学是致用之学，不能盲目相信乃至套用所谓西方理论的说法，而要看实际的做法与经验得失，从历史中汲取教训、寻求答案。

　　事实上，当今所有的发达国家在赶超时期都积极采取了干涉主义的工业、贸易和技术政策，以促进幼稚产业的发展。有产业政策未必成功，但没有产业政策，经济发展必然不成功。

　　英国的变革

　　从出口羊毛到成为帝国

　　英国作为现代自由放任学说的思想发源地，被一些人视为没有采用国家干预政策而发展起来的国家。但透视历史，我们可以发现，这不是事实。

　　很长一段时间里，英国都是一个相对落后的国家。1600年前，英国从欧洲大陆进口技术，依靠向当时更先进的“低地国家”出口羊毛及少量低附加值的羊毛纺织品获取收益。爱德华三世是有意致力于发展英国羊毛纺织业的功臣。为树立榜样，他本人甚至只穿英国的纺织品，建立羊毛贸易中心，禁止进口羊毛纺织品。后来的都铎王朝更是进一步采取了一系列促进英国毛纺织业发展的政策。

　　1719年，笛福写出了《鲁滨逊漂流记》这样一部闻名世界、影响很大的文学名著，成为英国现实主义的开端之作。但很少人注意到，他也写过一部经济学著作《英国商业计划》。书中具体描述了英国如何从一个高度依赖向“低地国家”出口羊毛的国家，变成世界最强大的羊毛加工国家。因此，如果《鲁滨逊漂流记》可视为英国向海外扩张和从事殖民掠夺的蓝图，那《英国商业计划》　就算是规划英国如何成为帝国的具体行动纲领。

　　正是有着这样的蓝图和行动纲领，1721年英国立法改革确立了以提升制造业为目标的产业政策。其基本原则是，必须保证厂商在国内免受国外制成品的竞争，必须保证制成品的自由出口，并尽可能给予奖励和补贴。

　　正是有了此后50多年的产业政策推动，最终夯实了英国的工业领先地位。之后，亚当·斯密在《国富论》中才开始鼓吹自由贸易，希望英国通过自由贸易将优势地位转化为更多的全球获利，而不是真心帮助后发国家搭建所谓发展梯子。恰恰相反，英国此时需要的是剪后发工业国或农业国的“羊毛”而已。

　　美国的崛起

　　从零星工业到GDP第一

　　美国从1776年建国至今只有200多年的历史。今天，美国的GDP总量位居世界第一，而其人口大约只是世界的5%。事实上，美国的腾飞是很晚的事情，一直到19世纪末至20世纪初才挤上发达国家的列车。

　　美国立国之初，不少学者建议应该依赖农业、忘记制造业。但现实情况正好相反，美国工业发展的过程中，产业政策发挥了重大的作用。

　　在英国统治下，美国不被允许使用关税保护新兴工业，并禁止出口与英国相同的产品。殖民当局甚至对美国生产什么产品，也作出了具体的规定。当英国的权贵听说美国正在出现新兴工业时，给出的意见是“英国殖民地就是一个马蹄钉也不允许生产”。当然，英国的政策比这个评论还是略微仁慈点，允许美国有零星的工业，但绝对不允许有高技艺制造产品。

　　美国的智者并不甘心于这种格局。1791年，汉密尔顿向美国国会递交　《制造业的报告》。他呼吁，美国要一个庞大的计划来发展工业，并应该保护自己的幼稚产业免受外来竞争，直到它能自立之时。为此，他提出了一系列发展工业的政策措施，包括关税、补贴、发明奖励、生产标准和交通基础设施等。

　　应该说，汉密尔顿为美国的崛起提供了指引，也为美国现代经济发展创造了条件。因此，他被称为塑造现代美国的人。而如果当初美国采纳托马斯·杰斐逊的建议，可能至今只是一个弱小的农业国或者所谓“自给自足的农业经济体”。

　　今天，美国新能源产业、信息产业、生物产业及航空航天产业等，都得到了政府政策的鼎力支持。尽管美国人自己很少讲产业政策，但只要看看美国总统的国情咨文和预算报告，就不能否认美国实际上存在着产业政策。

　　当然，也确实有不少学者将市场原教旨主义奉为圭臬，美国人也自诩“自由主义的灯塔”。这种思潮正让美国社会深受其害。今天的美国，工业持续失血、实体经济逐渐被抽空，经济疲软和蓝领阶层大量失业，引发贫富对立、种族矛盾。也正是在这种背景下，才促成了特朗普的“逆袭”成功。

　　苏联的经验

　　从遍地凋零到工业强国

　　20世纪初期，苏联经济可以说是遍地凋零。好在实行了新经济政策等一系列政府主导战略，逐步扭转了这一格局。到斯大林时期，更是通过政府主导将产业政策优势发挥到极致，实现了重工业的优先发展，由此奠定了苏联强大的工业和国民经济基础。

　　至1940年，苏联的生铁达到1500万吨、钢达到1830万吨、煤达到1亿6千万吨、石油达到3100万吨、商品谷物达到3830万吨、棉花则为270万吨，其工业产量占当时世界工业总产量的17.6%，成为第二大工业国。可以说，正是由于一系列产业政策的推动，苏联仅用20多年时间就迅速发展为可与美国比拼的工业强国，并让西方世界在半个世纪时间里为之颤栗。

　　然而，到20世纪末期，苏联放弃了道路自信，转而在解体之后由俄罗斯等国走上了资本主义发展模式的行进之路。可结果并不令人满意，甚至状况越来越糟糕。俄罗斯至今衰退势头持续，看不到恢复的明显迹象。俄罗斯总统国民经济和公共管理学院推算，2016年有50%的俄罗斯公民属于穷人行列。真是令人唏嘘！

　　中国的腾飞

　　从“一穷二白”到新常态

　　新中国成立之初，面临着“一穷二白”的局面，甚至连一个螺丝钉都无法独立生产，更不用说完整的工业体系。但正是依靠一系列产业政策，通过独立自主、自力更生，我们建立起了完善的工业体系和国民经济体系。特别是改革开放近40年来，我国经济发展迅速，从一个贫穷落后的弱国变成世界第二大经济体，并且还保持了较好的发展节奏和趋势。这里面，产业政策功不可没。

　　举例来看，现在中国高铁正稳步走向世界，高铁的全部核心技术和有关知识产权均被我们掌握。在国内，我们正把高速铁路建往四面八方，总里程已占全球的60%。中国高铁产业的腾飞，与2004年1月通过的中长期铁路网规划密切相关。试想如果没有国家的高铁发展产业政策，而是任由市场自行发展，我们的高铁网络恐怕不知何时才能建成。

　　哈佛大学教授罗德里克有句经典告诫：相同的经济学，不同的经济政策。当我们认真梳理历史和当下变化时，可以更清醒地意识到中国道路和中国经验的价值所在。

　　当前，我国经济发展进入新常态，现有产业政策确实在某些方面、环节存在不相适应的地方，需要通过深化改革予以相应调整。这样做的目的是提高产业政策的精准性、有效性，既推动战略性新兴产业蓬勃发展，又注重新技术和新业态，全面改造提升传统产业，实现新动能发展壮大、传统动能焕发生机。从这个意义上说，笼统和绝对地拒绝乃至反对产业政策，对于认识和解决新常态下的中国经济问题并无裨益。

　　总之，对于一个国家特别是大国的经济发展而言，产业政策和宏观调控不仅非常有必要，而且还将发挥越来越重要的作用。助推“中国制造2025”，我们需要的是“建设性”的意见，而非“颠覆性”的判断；需要更多、更适宜的产业政策，而不是相反。

　　（作者：周文 复旦大学中国研究院副院长、教授）

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