新环保法配套办法评估：去年按日计罚罚款超8亿元

　　《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》等四个办法被认为是新环保法的四个锋利牙齿。在过去一年，“四个牙齿”都咬了哪些违法行为?受环保部委托，由中国人民大学法学院教授竺效领衔的课题组，18日发布了《新〈环境保护法〉四个配套办法实施与适用评估报告(2016)》(以下简称《报告》)，对四项配套办法的实施情况进行了全面评价。

　　《报告》认为，新环境保护法四个配套办法实施初显成效，去年一年，全国实施按日计罚超过8亿元，除了四类案件数量大幅上升外，违法企业反弹率仅为2.86%。

　　竺效课题组对处罚案件与环境质量改善进行对比分析后发现，违法处罚力度大，大气质量改善明显。

　　针对按日计罚实施率仅为4.47%的实际情况，全国政协社会与法制委员会驻会副主任、环境法学家吕忠梅提出，按日计罚制度设计有待完善。

　　去年按日计罚罚款超8亿元

　　配合修改后的环境保护法的实施，环保部出台了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》《企业事业单位环境信息公开办法》四个配套规章，并联合公安部、工信部、农业部、国家质检总局发布了《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》。

　　就四个配套办法的实施情况，竺效表示，2016年1月至12月份，全国实施四个配套办法以及移送涉嫌环境污染犯罪的案件2016年的总数为21738件，同比增长85%。其中，按日连续处罚案件共974件，同比上升36%；罚款数额达84820.73万元，同比增加49%；实施查封、扣押案件共9622件，同比上升130%；实施限产、停产案件共5211件，同比上升68%；移送行政拘留共3968起，同比上升91%；移送涉嫌环境污染犯罪案件共1963件，同比上升16%。

　　竺效认为，2016年1月至12月，全国范围内32个地区(新疆生产建设兵团的案件单独统计)实施新环境保护法的四配套办法的案件数的地域分布并不均匀，全国范围内32个地区适用五种措施的案件数量大体上呈现从东部往西部、沿海地区到内陆地区逐渐递减态势。

　　9个地区信息公开率下降

　　竺效课题组对2016年四个配套办法适用与实施的信息公开情况也进行了全面评价。据竺效介绍，2016年，全国32个地区执行配套办法的信息公开率为73.4%，较之上年有所改善。

　　“相较于2015年，2016年有9个地区信息公开率下降，其中，山西的信息公开率由2015年的90.55%下降到50.5%，上海的信息公开率由2015年的75.76%下降到38.5%，两地区的信息公开率下降幅度较大。”竺效说，信息公开率增长的共有22个地区，其中辽宁、宁夏、黑龙江的信息公开率有较大幅度的增长，信息公开率增长数均在25%以上。

　　竺效介绍，根据各地上报数据显示，主要信息公开途径包括政府信息公开网站、环保局网站、社会网站、电视、报纸等途径。

　　大气水污染违法案件占比较大

　　经过全面分析，竺效课题组发现，地市级与区县级环保机构普遍适用四个配套办法，仅有少量区县尚未执行。其中，江苏、安徽、福建、重庆的区、县覆盖率达到了90%以上。福建省的区、县执行配套办法覆盖率最高，为98%。海南省执行四个配套办法的覆盖率仅4%，海南省24个区、县中，仅澄迈县执行了四个配套办法，其他区、县均未执行。

　　此外，京津冀、长三角和珠三角地区，“三大区域”内按日连续处罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留、涉嫌犯罪移送公安五类案件总数达7719件，占全国范围内案件总量的35%。长三角地区的案件数量居前述“三大区域”首位，共5100件。

　　竺效称，依照四个配套办法所处罚的案件，涉及大气和水的案件数量占所有可统计环境要素案件的91.9%，分别有4675件和6380件，占比最大。而电镀、钢铁等行业的环境违法行为则成为了四个配套办法的重点打击对象。

　　山西等7省区违法反弹高

　　对于2016年，四项配套办法的实施成效，竺效团队给予了高度肯定。他们用“违法反弹率”低来证实这一点

　　竺效说，据统计，2016年全国范围内违法企业反弹率较低，仅为2.86%，但较2015年2.57%的反弹率略有上升。其中，被按日连续处罚的企业违法行为反弹率为9.81%，较2015年有较大程度的下降。竺效认为，可见按日连续处罚措施已开始发挥威慑环境违法者，预防环境违法行为的作用。被限产停产、移送行政拘留的企业违法行为反弹率也有所下降，分别为3.50%、1.49%。而被查封扣押的企业违法行为反弹率为1.64%，较2015年略有上升。竺效表示，这与2016年查封扣押案件总数大幅增加，查封扣押措施进一步得以适用有一定关联。

　　据竺效透露，违法反弹率相对较高，即超过4%以上的地区，有内蒙古、黑龙江、山西、辽宁、吉林、四川、青海。竺效说，这7省(区)即除山西(739件)、内蒙古(566件)外，其余地区的四个配套办法案件年度总数均低于500件。

　　同时，2016年环保机关共对1255家企业(或个人)打出环保“组合拳”，较2015年的704家企业(或个人)而言，绝对数量有大幅增加。

　　违法处罚力度与大气改善成正比

　　竺效课题组对2016年环境执法案件数据与环境空气质量变化情况也进行了分析。竺效表示，根据环保部统计的2016年各地区空气优良天数比例排名，对照2016年各地区的四个配套办法案件数量可以发现，案件处罚较多地区大气质量相对较好。他说，案件数量排名较多的前10个地区中，有7个地区的空气优良天数比例排在全国的后15位，分别为江苏、安徽、河南、山东、陕西、湖北、山西。

　　竺效说，比较2016年各地区的案件数量可以发现，环保部统计的2016年PM2.5浓度同比上升幅度较大的9个城市，其适用四个配套办法的案件数量却相对较少。

　　四川执法排名下降幅度最大

　　《报告》以全国32个地区执法“案件总数”“违法反弹率”“信息公开率”三组数据对32个地区执行四个配套办法情况进行评分排序。竺效介绍，2016年全国32个地区实施四个配套办法排名前五位的地区为河南省、浙江省、江苏省、江西省、广东省；排名后五位的地区为内蒙古自治区、天津市、海南省、青海省、新疆生产建设兵团。

　　竺效课题组指出，与2015年相比，2016年四个配套办法的适用与实施，有13个地区排名上升，4个地区排名不变，15个地区排名下降。排名上升幅度最大的是广西，上升了19位，下降幅度较大的是四川，下降15位，其次是上海，下降14位。

　　专家建议调整按日计罚制度

　　据竺效课题组介绍，2016年涉嫌环境污染犯罪的案件总数达21738件，同比增长85%。其中，查封扣押类案件最多，占43.89%；最少的是“按日连续处罚”类案件，占比4.47%。

　　按日计罚被认为是环境保护法最严厉的处罚措施之一，但在实施过程中，它的占比却最少。对此，曾参与环境保护法起草的吕忠梅认为:“该探讨制度设计有没有问题。”她说，按日计罚制度设计有一些问题。启动“按日计罚”的前提条件是，企业违法被环保部门处理后，拒不整改，或者在整改期间内没有完成整改，才能实施“按日计罚”。

　　在吕忠梅看来，这种制度设计影响了按日计罚制度的实施。她透露，目前，正在进行水污染防治法的修改，对于按日计罚，水污染防治法将尝试规定由企业“自证清白”，而非环保部门认为企业违法。

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