去年证监会对内幕交易罚没额首次破亿 凸显规则粗疏

　　内幕交易年度罚没额首次破亿

　　行政复议案件激增凸显规则粗疏

　　北京大学近日发布的一份研究报告披露，2016年证监会对内幕交易案件处罚的罚没总额首次破亿，达3.8亿元。这一数字是2015年罚没金额的26倍，是2011年的111倍。

　　罚没总额高企，一方面原因是查处案件的数量增加，另一方面是罚款幅度大增。此前处罚多为没一罚一(没收违法所得，罚款为违法所得的一倍)，没一罚三的案件每年只有两三件，但到了2016年达到21件。

　　如影随形。2016年，不服行政处罚提起行政复议的案件激增，首次过百。

　　业内人士认为，证监会应加强对自由裁量权的规制，进一步细化并公开裁量标准。

　　罚款金额每3年上一个台阶

　　证监会9月1日称，通过对专项行动第三批18起内幕交易案的查处看，当前内幕交易形势依然严峻，主要表现在违法交易金额巨大，涉案金额往往超过千万元，有的甚至数亿元，不少案件达到刑事追诉标准。

　　与此同时，内幕交易行为被证监会处罚的金额也逐年增多。

　　北京大学法学院教授彭冰的研究团队最近推出一份研究报告——《中国证监会内幕交易行政处罚案例综述》，以证监会自2007年至2016年作出的202份内幕交易行政处罚决定书为主要研究对象进行系统分析。结果显示，2016年内幕交易的涉案金额、查处数量均为历年之最。

　　《报告》作者张翕告诉《法制日报》记者说，就数量而言，2016年、2014年、2013年处罚数位于十年来的前三位，2016年最多。就处罚金额看(排除2013年光大证券乌龙事件被罚5.2亿元)，2016年证监会对内幕交易案件处罚的罚没总额已逾3.8亿元，是2015年罚没金额的26倍，是2011年的111倍。

　　就个案的罚没金额分析，2016年个案平均近700万元。按罚没金额多少排序，考察每年金额靠前的二十份处罚决定书，罚没金额在450万元以上的，2013年3份，2014年2份，2016年有15份。

　　“从更长远的纵向梯度来看，2007-2009年每年罚没金总额均为十万级，2010-2012年每年罚没金总额均为百万级，2013-2015年每年罚金总额均为千万级，而2016年的罚没金总额则达到亿级。几乎每三年增长一个量级。”张翕说。

　　从证监会处罚力度看，没一罚三最多的年份是2016年，21件；2015年1件，2014年3件，2013年2件，2012年1件，之前年份均无。从这十年处罚书看，2016年没一罚一的案件数量十年间排名第三，没一罚二的案件数量排名第二，没一罚三的案件数量排名第一。

　　张翕说：“由此看出，2016年不仅没一罚一案件数量多，最重要的是没一罚三案件数量名列前茅，数量远超往年，表明证监会处罚力度加大态势明显。”

　　裁量依据试行十年未见修订

　　没一罚一还是没一罚二、罚三甚至罚五？之间的差距是几何级的。依据是什么？

　　据《法制日报》记者查阅，2007年证监会发布了《证券市场内幕交易行为认定指引(试行)》。共29条的条文中，规定了对内幕人(现在一般称为内幕信息知情人，从称谓上看出此规则已很早了)、内幕信息及内幕交易行为、违法所得的认定，规定了不构成内幕交易的情形以及从重、从轻、减轻及不予处罚的情形。

　　“如果证监会现在仍然据此进行处罚的话，那也是‘依法而为’。只是这个‘法’太旧了。至今已近十年，仍然是试行。而现在的市场环境、内幕交易的数量、涉案金额已与十年前大相径庭。”证券律师张远忠对《法制日报》记者分析说。

　　2015年1月23日，在证监会全系统党风廉政建设工作会议上，时任证监会主席肖钢强调，要把监管权力关进制度的笼子，加强对自由裁量权的规制。

　　张远忠说，证监会作为证券市场监管机构，法律赋予其一定的自由裁量权，但不能“太自由”“太任性”。这就要求取证要细致，责任认定要严谨，处罚力度要过罚相当。

　　证监会如果是依据2007年的规则，那这个规则也到了该修订的时候了。不仅规则要修订，而且更要在证券法修订时考虑现在的现实情形。张远忠说：“规则不细，相对人预期不明，就会产生争议，行政复议、行政诉讼案件自然会增多。”

　　哪些情形可免除、减轻处罚，哪些应该加重处罚、顶格处罚？证券法的规定是粗线条的，不可能把所有情节都列出来。当事人一方希望规则越细越好，规则越细预期越明；证监会则相反，处罚要考虑的因素很多，不可能太细。这一直是公众关注的话题。

　　今年行政复议案件已达百件

　　对证监会行政处罚不服，行政相对人可以提请行政复议，对复议不服可提起行政诉讼。当然，也可以不经复议直接到法院提起行政诉讼。

　　张翕说，纵观证监会这十年所作的行政处罚决定书，2016年决定书相较之前明显进步，在引用法律条文时更具体，内容也更为详尽。即便如此，不服的相对人还在逐年增多。

　　据《法制日报》记者统计，2012年相对人提起行政复议案的共有22件，2013年11件，2014年72件，2015年54件，2016年则多达154件，2017年至今仅8个多月，提起复议案件就达100件。

　　提起行政复议的情形很多，但其中相当数量的复议是对行政处罚的裁量不服。

　　党的十八届三中、四中全会决定均明确要求规范执法自由裁量权，建立健全行政裁量权基准。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》要求建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。相信证监会出台行政处罚裁量基准为期不远了。

　　本报北京9月5日讯 □　本报记者 周芬棉

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