深化国家监察体制改革的四重视域

　　作者：卢旭东（单位：重庆市中国特色社会主义理论体系研究中心）

　　深化国家监察体制改革的总目标是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构，形成集中统一、权威高效的国家监察体制。其重要意义主要体现在：完善了监察制度的顶层设计；扩大了监督执纪的覆盖范围；赋予了监察机关丰富的监督方式、手段；明确了监察机关的具体职责。

　　党的十九大提出，要深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。为贯彻落实党的十九大精神，根据党中央的决策部署，十二届全国人大常委会日前审议通过了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》。根据决定，监察委员会将重新整合监察职能、进一步扩大监察范围、规范监察手段、明确监察职责，真正通过体制机制改革助推全面从严治党向纵深发展。

　　十八大以来，党中央重拳反腐，以刮骨疗伤的勇气、壮士断腕的决心、雷霆万钧的士气高效推进反腐败工作，形成了反腐败斗争压倒性态势。但同时，我们也逐渐认识到推动全面从严治党向纵深发展依然面临着“瓶颈”，其根源在于长期以来反腐败监督执法的专责主体并不十分清晰，反腐败职能分散于行政和司法机关，不利于形成相对统一、独立的监察职能，还导致了行政成本高、效率低等问题。深化国家监察体制改革的总目标是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构，形成集中统一、权威高效的国家监察体制，笔者以为其重要意义体现在四个方面。

　　第一，整合了分散的监督执纪职能，完善了监察制度的顶层设计。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上指出，“要完善监督制度，做好监督体系顶层设计”。建立国家监察体系就是国家监督制度的顶层设计。新设监察委员会除了保留原有监察部门的职能外，还要整合政府现有的行政监察和预防腐败的职能，以及检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐职能。通过整合反腐败资源以及强化党对反腐败工作的统一领导，进一步增强监察职能的独立性，有效破解“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”的监察难题。

　　第二，扩大了监督执纪的覆盖范围，解决了当前监察部门、纪检部门监察范围过窄的问题。我国《公务员法》规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”而依据现行的《行政监察法》，监察部门的覆盖范围只包括国家行政机关及其公务员，以及国家行政机关任命的其他人员，而大量的立法机关、司法机关、各民主党派和主要人民团体的公职人员却未纳入监察范围，存在监察的“盲区”“死角”。因此，建立自上而下的国家监察体系进一步明确了监察范围包括六大类人员，实现了对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

　　第三，赋予了监察机关丰富的监督方式、监督手段，解决了监察手段不足的难题。此次监察体制改革将监察巡视制度作为一种法定监督方式予以规定，实行巡视人员、巡视对象、巡视单位的流动管理；赋予监察机关采取强制措施和强制执行的权力，以及必要的刑事侦查权，着力推进依法反腐工作；以留置取代“两规”，将留置明确为监察机关调查职务违法和职务犯罪的重要手段，解决了长期困扰反腐败的法治难题，提升了以法治思维和法治方式惩治腐败的能力。

　　第四，明确了监察机关的具体职责，解决了监察职能交叉重叠的弊病。新设监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察，履行“监督、调查、处置”三大职责。监察委员会拥有调取资料和证据、扣押、查封等调查权，以便充分发挥监察和反腐败的职能。监察委员会所行使的处置权不是最终的处理权，而是一种程序性权力。只有当监察对象需要给予行政处分时，监察委员会的处置权才是实体性的，对涉嫌犯罪的监察对象必须依法调查完毕后及时移送司法机关处理。明确监察职责，将大大提升监督执纪的专业化水平。

　　《光明日报》（ 2017年11月26日 02版）