民生支出要遵循财政“量入而出”原则

　　作者：盘和林

　　近日，中国财政科学研究院院长刘尚希的一席话引发舆论关注。他指出，地方财政经济运行出现了新特征，风险也在快速变形，地方财政兜底压力加大，部分省脱离发展实际搞民生。中国财政科学研究院最新发布的《2017年地方财政经济运行调研报告》也显示，在自身财力明显不足的情况下，部分省份脱离发展实际搞民生。比如，西部某省就提出“民生支出占财政支出比重不低于80%和新增财力的80%用于民生”，地市则层层加码，将此指标提升为85%甚至更高。

　　财政支出民生化增长，即民生支出应当呈现增长趋势，一直是现代公共财政的主张。但正所谓“过犹不及”，80%甚至85%以上用于民生，从表面上看是“惠民生”之举，实际上却经不起推敲，严重脱离实际，也违背了财政“量入而出”原则和预算法要求“量力而行、收支平衡”的原则。

　　在财政学领域，“量入而出”一词通常被解释为根据国家收入数额来确定支出数额的财政原则。加大民生投入是一件好事，但好事也要办好，搞民生也要量力而行。民生支出占财政支出比重不低于80%和新增财力的80%用于民生，根本经不起推敲，不仅有违“量入而出”的财政原则，而且极易导致口惠实不至的结果，甚至还可能会发生“民生”概念被泛化的现象，把一些不是真正意义上的民生支出都装进了“民生”这个大箩筐。

　　为什么这么说？道理并不复杂。所谓的财政支出，是指政府把通过各种财政收入形式集中起来的资金按照一定原则、方法和程序，有计划地使用或支出的过程，它是实现政府职能的财力保障。而财政意义上的民生支出，是指各级财政部门用于建立覆盖城乡居民的社会保障体系，增加扩大就业、义务教育投入，提高城乡居民收入，建立基本医疗卫生制度等直接涉及群众利益方面的支出。省市县政府的职能很多，需要支出的范围很大。笔者查询了某省2016年的财政支出决算表发现，除去三公经费及公职人员工资外，财政支出条目还包括国防、外事、商业服务、金融、债务付息、工业信息化、招商引资、基建投资等，这部分非民生支出绝对不止20%的比例，而这些是无论如何不能列入民生支出范围内的。

　　我国《预算法》规定，各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。也就是说，我国各级政府的财政收入和支出必须要遵守《预算法》相关要求，例如年度公共财政收支计划需要通过法律程序批准等。《预算法》第十二条规定，“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”。由此可见，脱离发展实际搞民生，也是违背《预算法》立法初衷的。

　　需要特别提出的是，支出的最终归宿也是财政支出、财政评价的重要内容，即便是民生支出，也要考量财政支出是否最终让老百姓直接受益。说得更具体一点就是，民生支出必须真正落在群众身上，要“看得见摸得着”，这恐怕比“占财政支出80%”更有意义。

　　《光明日报》（ 2017年12月25日 02版）