全国人大常委会大气污染防治法执法检查综述

　　原标题 蓝天保卫战 法律剑出鞘——全国人大常委会大气污染防治法执法检查综述

　　“蓝蓝的天上白云飘”“满天都是小星星”，这些耳熟能详的歌曲，勾勒出一幅幅美丽的画面，让人无比向往。可不得不承认，重污染天气等问题时有发生，全国地级及以上城市空气质量达标的不到1/3。

　　向大气污染宣战，打赢蓝天保卫战。在5月召开的全国生态环境保护大会上，习近平总书记强调，坚决打赢蓝天保卫战是重中之重，还老百姓蓝天白云、繁星闪烁。

　　为贯彻习近平生态文明思想，以法律的武器治理污染、用法治的力量保卫蓝天，十三届全国人大常委会履职第一年就开展大气污染防治法（以下简称大气法）执法检查。5月至6月，执法检查组由栗战书委员长担任组长，王晨、沈跃跃、丁仲礼等3位副委员长，杨振武秘书长和全国人大环资委主任委员高虎城担任副组长，分成4个检查组分别赴河南、内蒙古、山西、陕西、山东、河北、安徽、江苏等8个省区实地检查，同时委托其他省级人大常委会开展自查，实现执法检查“全覆盖”。

　　“党中央确定的蓝天保卫战主战场，就是我们检查的重点地区；同党中央治理大气污染部署密切相关的法律制度执行情况，就是我们检查的重点内容。”5月7日，在执法检查组第一次全会上，栗战书对执法检查提出了明确要求。

　　进企业、到社区、上工地，检查组按照“依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序”的要求，分别召开五级人大代表、一线执法人员和部分企业负责人座谈会，听取意见建议，并组织随机抽查，以严谨的作风，坚持问题导向，提出务实有效的意见建议，为打赢蓝天保卫战履职尽责，发挥人大监督的独特作用。

　　夯实法律责任，形成治污合力

　　大气污染防治中存在的种种问题，重要原因之一是法律规定的责任没有落实到位。执法检查的目的就是要以法律为准绳，以生态环境质量“只能更好、不能变坏”为责任底线，推动政府及相关部门担负起领导责任和监管责任，同时督促企业落实主体责任。

　　从执法检查总体情况来看，各级政府切实履行生态文明建设的政治责任，党政主要领导负总责、亲自抓，强化考核问责，各级人大常委会持续加强监督。

　　检查组每到一地，都会召开政府及相关部门、企业负责人参加的座谈会。大多数地区政府的汇报都是既讲成绩，又不回避问题。但也有个别地方政府讲成绩大讲特讲，讲问题轻描淡写，而且还总强调客观原因，检查组则毫不留情——

　　“大气法规定，政府要对辖区的大气质量负责。你们有17个市空气质量不达标。这17个市到底有没有制定一个达标的时间路线图，告知百姓究竟何时能达标？”

　　“我们是奔着问题来的，你们做了大量工作，不容易，但形势不允许我们坐下来欣赏成绩。”

　　“你们不少问题都是在上级督促或媒体曝光后，才被动应对，有的甚至被多次督查约谈后仍行动迟缓，根本没有把约谈当回事。”

　　“今天我们在一家高新企业检查，老板只谈发展，避而不谈环保，根本就看不到企业的压力。这是典型的压力传导不够。”

　　这些直指痛处的问题，让在座谈会上的政府和企业负责人脸红。

　　责任是否落实到位，不是空喊口号，而是要通过具体措施来体现。检查组不光听汇报，还到现场实地检查。

　　“车是我自己买的，政府补贴了不少。现在方便又环保，晚上11点收工以后来充电，还能享受低谷电价。你瞧，这边还有司机专用休息室，可以喝水、吃饭。” 5月16日，山西太原出租车司机于清源和检查组聊起更换电动车时满脸笑意。

　　据测算，一辆出租车相当于10辆社会车辆的排放量。2016年，按照国家、省、市1∶1∶2的比例，太原市投资18.4亿元，将全市8292辆出租车全部更换为电动车，成为全国首个出租车全部实行电动化的地区。检查组称赞，政府在减排中的责任体现得很明显。检查组成员、全国人大代表吕春祥是山西环保研究专家，对山西情况非常熟悉，他还清楚地记得，“当时太原推行电动出租车时阻力非常大，政府做了不少工作。如果不是政府下大决心推动，可能还做不成。实践证明，现在推出后，上下都满意。”

　　此次执法检查创新形式，让人耳目一新。检查组先后对政府部门和企业负责人进行了大气法问卷调查，分为“政府部门法律责任”和“企业法律责任”两卷，每卷各有10道选择题，均选自大气法的内容。有的人答完后连呼：“没想到会有问卷调查，只是通知我们来汇报，早知道，来之前看一下法律就好了。” 答卷结果显示，政府部门负责人答卷正确率仅为31.2%，企业负责人竟无一人全答对。高虎城直叹息：“问卷调查的目的是考察大家对法律的掌握情况，没想到合格率这么低。”

　　污染物达标排放是企业必须履行的法律责任，检查组通过检查企业，明显感觉到，越来越多的企业认识到加强环境保护符合自身长远利益，依法治污、保护生态环境的法治意识和主体意识不断强化。大气法实施后，大多数企业，尤其是重点大型企业的治污主体责任明显增强，基本都能做到依法依规安装和运行污染源在线监控设备，并与省级、地市级污染源在线监控管理系统联网，对污染物排放进行实时监控。以河南安阳钢铁集团为例，集团通过采用世界最先进的技术脱硫脱硝，环境大为改善。如今走进厂区，如果不看烟囱的话，还以为是进了一座植物园。“您看我们的烟囱连白烟也没有。环保部门一打电话，我就紧张。我要做不好，法律会追究我责任的。”集团董事长指着烟囱对检查组说。

　　创新还体现在“明察”“暗访”相结合。两者结果大相径庭，“明察”看到的多是以治理成效和经验为主的好典型，“暗访”发现的多是不同程度的违法问题。

　　有的地方仍然在搞以牺牲环境为代价的“黑色增长”，假治理、走过场、应付检查，尤其是乡镇一级政府和相关主管部门，对一些“散乱污”企业睁一只眼闭一只眼，有的甚至助纣为虐。被抽查的一家企业大门紧闭，只闻犬吠，不见人影，而此前一天，环保部门督查时该企业还在生产，当地政府干部当着抽查小组的面竟然谎称企业早已关停。有的企业治污主体责任落实不到位，没有依法安装在线监控等环保设施，有的即使安装了环保设施也不运行，被抽查的一家企业环保设施上面布满了灰尘，仪器指针显示为“0”。有的矿山无序开采，缺乏矿产开发和生态修复规划，开采和加工过程缺乏必要的扬尘治理措施……

　　这些违法问题表明，不论是政府部门还是企业，都没有认真履行法律责任，管理粗放，导致治理和关停的力度不到位，处罚力度和责任追究不到位。

　　检查组成员、全国人大环资委副主任委员袁驷每到一处都大声疾呼：法律责任要实上加实，监督管理要严上加严，工作目标要高上加高。“既然是蓝天保卫战，就要有壮士断腕的勇气！”

　　检查组强调，必须夯实各方法律责任，形成治污强大合力，各级人大及其常委会要把大气污染防治作为重点工作领域，持续通过执法检查、听取审议工作报告、专题询问等监督形式，督促国务院及其有关部门、地方各级政府严格落实环境保护目标责任制，推动企业全面履行治污责任。

　　依法标本兼治，关键在于治本

　　生态环境问题，归根到底是经济发展方式问题。大气法规定防治大气污染应当以改善大气环境质量为目标，坚持源头治理，规划先行，转变经济发展方式，优化产业结构和布局，调整能源结构。

　　检查组了解到，各地坚持源头治理，调整优化产业结构和能源结构。五年来全国累计退出钢铁产能超过1.7亿吨、煤炭产能8亿吨、水泥产能2.3亿吨；煤炭消费比重下降8.1个百分点，清洁能源比重提高6.3个百分点。但部分地区结构调整仍不到位，对传统产业依赖较重，产业结构偏重、能源结构偏煤、产业布局偏乱的问题尚未得到根本解决。京津冀及周边地区国土面积仅占全国7.2%，却生产了全国43%的钢铁、45%的焦炭。同时，我国能源结构以煤为主，煤炭清洁高效利用不够，“2+26”城市、长三角、汾渭平原等区域的单位国土面积煤炭消耗量是全国平均水平的4—6倍。

　　优化产业结构，必须转型。转型，难免会带来阵痛，但咬紧牙关，爬过这个坡，迈过这道坎，迎来的就是第二次创业的春天。针对煤矿企业较多的状况，山西长治县要求，“地下煤企”必须转为“地上非煤企”，转型后政府补贴支持。检查组曾经到过山西一家汽车制造有限公司，这原来是一家煤炭企业，后转型成汽车制造企业。“现在效益比过去挖煤时好多了！煤总有采完的时候，必须要有危机感。”企业负责人从转型中尝到了甜头。

　　冯立军是内蒙古包头水泥企业一名负责人，大气法实施给他的直接感受是，“看见蓝天白云的日子多了，戴上口罩喘不上气来的日子少了”。但在检查组的座谈会上，他又强烈呼吁，对于那些产能严重过剩的高污染、高耗能产业，应尽快出台更加严格、更能适应发展需要的行业标准和节能环保准入政策，通过淘汰一批高污染、高耗能产业来达到压缩过剩产能、减少排放的目的。

　　煤炭如何清洁高效利用，专家学者积极向检查组建言献策。内蒙古大学生态与环境学院教授赵吉认为，我国资源禀赋决定了煤炭在较长时期内仍将是主力能源，煤炭安全绿色智能化开采和清洁高效低碳化利用方面应作为未来技术研发的主攻方向之一。

　　每到冬季，北方地区污染尤为严重。这是因为北方地区取暖仍以燃煤为主，大气污染物排放量大。据生态环境部介绍，1吨散煤排放的污染物相当于15吨电煤，北方地区每年冬季取暖要消耗2亿多吨散煤。

　　为确保三年内打赢蓝天保卫战，“煤改气”、“煤改电”是解决散煤污染的治本手段。据生态环境部介绍，到2020年，京津冀及周边、汾渭平原的平原地区将基本完成散煤清洁化替代。

　　“现在政策可好啦！原来一年要烧6吨多煤，花4000多块钱，现在只花3000多块钱，还干净。过去成天咳嗽，现在很少咳了。”5月17日，67岁的山西平定县石板坪村村民樊玉林握着检查组领导的手，抑制不住内心的激动。

　　记者将大气法修改前后的变化进行了一番比较发现，修改前更多强调大气污染末端治理，修改后则注重坚持源头治理。一路上，检查组也不断提醒，依法标本兼治，关键在于治本。

　　6月2日，内蒙古环保厅环境质量预备预警中心正在向检查组汇报运行两年来的情况。

　　“从重污染天气中，能否预测出是什么原因引起的？能否找到污染源？能否通过预测找到其中的规律？”

　　“不能预报完后，只是提醒公众戴口罩，而是应从中总结规律进行分析研究，为政府决策提供依据。否则就是头痛医头、脚痛医脚。”

　　“在特殊的时间节点、特殊的气象条件下，启动应急预案应对大气污染是必须的，但还要从根儿上治。企业排放不达标的，必须下决心治理。治不好，就关！”

　　检查组不仅抛出了一连串的疑问，还开出了“药方”：调整优化产业结构和布局，全面整治“散乱污”企业及集群，严禁高耗能、高污染行业新增产能，加大落后产能淘汰力度；调整优化能源结构，大力推进煤炭清洁高效利用，稳步推进北方冬季清洁取暖；调整优化运输结构，减少公路运输量，增加铁路运输量，建成清洁高效、环境友好的货物运输体系。

　　坚持问题导向，突出重点领域

　　手握法律利剑，直奔问题，此次执法检查比以往更注重问题导向。栗战书强调，人大开展执法检查就是要发现问题、找准问题，找到法律实施中存在问题的症结所在。

　　当前，工业、燃煤和机动车是三大污染源，也是大气污染防治的重点领域。大气法规定，钢铁、化工等企业必须采取措施控制大气污染物排放，同时对控车减煤、特别是提高油品和燃煤治理作了明确规定，要求重型柴油车必须安装污染控制装置。

　　抽查小组“暗访”发现，在城乡接合部、乡镇和农村地区，分布着大量“散乱污”企业，违法违规排放或超标排放，土地、环保、工商、质监等手续不全，生产工艺落后，治污设施简陋甚至缺失，厂区环境脏乱差，多为家庭作坊式企业或个体工商户。抽查小组严厉指出，对这些“散乱污”企业必须加以整治，该搬迁的搬迁，该改造的改造，该关停的关停。

　　国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施，推广煤炭清洁高效利用，这既是大气法的明确要求，也是防止燃煤污染的重要措施。内蒙古作为我国能源基地，煤炭高效清洁利用至关重要。当地政府向检查组汇报时提到，一半以上煤电机组达到超低排放。检查组听取汇报时不放过任何细节和数据，检查组成员、全国人大环资委委员程立峰立马提出，“大气法对煤炭清洁高效利用和减少排放都有明确规定，我想了解的是，剩下的那近一半企业有没有实现超低排放的计划安排？”

　　面对如此针锋相对的问题，当地政府相关负责人一时还难以回答。检查组指出，应加快实施煤炭消费总量控制和清洁能源替代利用措施，推广煤炭清洁高效利用，强化散煤污染管控，逐步解决燃煤污染问题。

　　从检查总体情况来看，随着工业源污染治理的逐步深入，工业源污染排放总量在逐年下降，但近年来，汽车尾气排放量居高不下，成为很多城市的重要污染源。我国公路货运比例为76.8%，柴油货车保有量虽然只占全国汽车的7.8%，但排放污染物却占汽车排放的60%以上，且重型柴油货车使用的柴油合格率仅8%。

　　机动车船等污染防治在大气法中有专章规定，涉及油品质量、新车达标、在用车检测、非道路移动机械等内容，但执行不到位。有地方反映，对重型柴油车准入把关不严，车辆不正常安装和使用污染控制装置等违法情况比较普遍。一些城市虽划定了高污染车辆禁行区和非道路移动机械禁用区，但没有有效执法。

　　检查组了解到，对驾驶排放检验不合格的机动车上路行驶的，大气法规定由公安机关交通管理部门依法予以处罚，但直到2017年5月1日，公安部交管局才增设超标排放处罚全国统一代码，而且各地实施进展不一，异地超标车辆处罚难的问题依然存在。现有的处罚措施仅限于行政罚款，以罚代管，对超标车威慑不够。

　　“正在行驶的排放超标车辆，查到了罚200元，查不到就跑了，即使罚几次，总还能赢利，能否不让它上路？”

　　“大气法规定，对环保不合格的新车，国家实行环保召回制度。可是从大气法实施到现在，这条规定只是写在纸上，没有落地。”

　　“机动车出厂，法律规定必须符合要求。但现在的车辆检测场很多都弄虚作假。法律有规定，关键是没有落实。”

　　你一言、我一语，检查组成员表达了对机动车船污染防治的担忧。

　　检查组在听取河南利用遥感监测等手段加大对超标机动车辆的处罚力度的汇报后，为了探个究竟，5月27日，来到位于郑州的机动车污染治理固定遥感监测加人工联合执法卡点。

　　“遥感检测点查到有车辆超标排放，怎么通知下一个点处理？”针对检查组提出的疑问，检测点工作人员告诉检查组，这个点位是固定遥感与人工相结合，拐角还有一个交警执行点，车辆过来0.7秒就能收到信息，交警有权拦截不合格的车辆。而且通过大数据一筛查，还能知道车辆是哪一家企业生产的。

　　正当检查组了解情况时，驶过来一辆物流车。工作人员上前实时检测为0.17，没有超过1.0的标准。“如果超标的话，我们会对这辆车实施锁定，限期整改。”

　　整治排放不达标企业，限期实现污染物达标排放，坚决依法关停治理无望的企业，坚决取缔不符合产业政策和产业布局规划的“散乱污”企业；工业、市场、环保等监管部门要加大对新车达标监督、油品质量监管力度，环保部门对在用柴油车排放情况进行联网监测，公安部门多措并举加大处罚力度，提高超标车违法成本，不能“花钱买通行”……对照大气法的规定，检查组再次重申了要求。

　　近两个月的“全覆盖”执法检查，全国人大及其常委会作为国家权力机关，切实履行宪法法律赋予的职责，主动作为、积极作为，用法治的力量推动大气污染治本除根，用法治的力量提升人民群众的蓝天幸福感。（记者 王比学）

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