舌尖上的校园：基层学校食堂调查

　　编者按：食堂，是集体生活记忆中不可或缺的一个角色，学校食堂更是紧密联系着几代人的教育经历。只是，学校食堂给大多数人留下的记忆，恐不如“舌尖上的中国”那般美好。

　　学校食堂建设滞后已经引发诸多问题：校园食品安全事故频发、中小学学生营养缺乏、一代人的健康受到威胁。终于，事情要改变了。2011年起，“免费午餐”计划从民间慈善行动走入政府工作日程，国家正式推出全国农村义务教育学生营养改善计划，守护中小学生饮食营养的行动拉开了序幕。

　　然而在不少地方，营养改善计划实施或因学校缺乏食堂而停滞不前，或因食堂软硬件质量低下而问题重重。显然，离开食堂这个必要载体的建设，营养改善计划将难以为继。

　　学校食堂非小事。当前，学校食堂建设问题已引起各级政府高度重视。中央财政2011年安排了专项资金支持中西部农村义务教育薄弱校食堂建设；今年6月，教育部等15部门公布了农村义务教育学生营养改善计划实施细则，同时印发了《农村义务教育学校食堂管理暂行办法》，其中对学校食堂建设的责任和标准均已明确；7月到8月，国家食品药品监督管理局联合教育部门在全国开展学校食堂安全督察；许多地方政府都在陆续投入学校食堂建设专项资金……

　　但基层学校食堂建设绝非易事。长期以来的忽视和空白，导致食堂建设历史欠账严重；在农村生源减少、撤点并校的新形势下，基层学校食堂更以资金投入之大、人员需求之多、安全责任之重，在许多学校负责人眼中成了一个“烫手的山芋”。

　　小小的学校食堂关系着中国未来的健康成长，尽管困难重重，但重任在肩，不容推卸。当前，基层学校食堂现状究竟如何？各地能否迎难而上，为孩子们筑起一道健康的保障线？半月谈记者奔赴四川、陕西、广西、江西等地进行了深入调查。

　　舌尖上的忧虑：基层学校食堂现状

　　无处安放的那些食堂

　　陕西省咸阳市长武县是全国农村义务教育学生营养改善计划(以下简称“营养改善计划”)试点县，也是国家扶贫开发重点县。该县枣园乡九年一贯制学校是一所拥有600多名学生的寄宿制学校，但学校食堂仅能容纳200多名学生同时就餐。学校的解决办法是将学生分为3拨，每顿饭轮流用餐。

　　在四川省内江市东兴区双桥乡中心学校，近千名学生中80%是农村留守儿童。学校食堂建于上世纪90年代中期，是一栋100多平方米的老式红砖瓦房，不仅建筑陈旧，餐具、厨具也十分简陋。用餐区共40多平方米，4排水泥做的餐桌上贴着白色瓷砖，没有坐椅，仅能容下六七十人。教师黄崎告诉半月谈记者，这个食堂在全区算中等偏上的，许多校点的食堂更差，有的仅有一个灶而已。

　　更多的基层学校食堂，是从校舍中“挤”出来的。半月谈记者在广西河池市都安瑶族自治县隆福乡隆旺小学了解到，学校386名学生有371名住校，校长韩炳光称最大的困难是房子不够。学校牺牲了师生们的“冲凉”条件，将师生的洗澡房改造成厨房，添置灶具等设备后为学生开伙做饭。“我们这里夏天热，天天都要冲凉，现在只能另外搭个简易棚子给学生冲凉用。”韩炳光说。

　　记者采访中还了解到，近年来农村教育轰轰烈烈开展的撤点并校，让原本紧张的寄宿制学校教室、学生宿舍资源更加紧张，学校几乎没有空房扩建食堂，也缺少资金新建食堂。而非寄宿制学校、地处偏远的学校以及50人以下的教学点，大多并无食堂存在。

　　云南省宣威市教育局副局长王光厚表示，全市有196所学校无食堂且无空房可以利用，约占学校数的1/4。经测算，修缮扩建或新建食堂需要投入1.25亿元左右，但配套资金严重不足。

　　食堂管理混乱导致校园食品安全事故频发

　　除了硬件设施，基层学校食堂的食品质量安全问题也一直是广大学生和家长深为关切的事情。然而，根据教育部《农村义务教育学生营养改善计划国家试点省份有关事件通报》，仅从2012年3月到5月初各试点省份就上报8起校园食品安全事故，让人们对基层学校食堂充满忧虑。

　　半月谈记者了解到，2012年以来，许多地方纷纷开展专项整治行动。如江西省食品药品监督管理局联合有关部门，在全省组织开展中小学食堂食品安全监督检查，共监督检查学校食堂3289家，通报批评254家，限期整改941家，立案查处63家。显然，学校食堂现状不容乐观。

　　基层学校食堂的食品安全乱象无疑与管理混乱密切相关。在今年6月教育部等15部门出台有关文件以前，我国长期缺乏全面规范学校食堂运营的统一规定。

　　涉及学校食堂管理的法律、法规及规范性文件仅有针对学校食堂食品安全、卫生管理的内容，而对食堂菜品质量、财务管理、运营模式等方面没有规范要求，使学校食堂管理工作无章可循。由此，一些学校食堂经营单位及个人的准入把关不严，管理不规范，有关部门对学校食堂缺乏常态化监管。

　　缺乏监管及动态调整机制，也使得食堂菜肴价格乱象频出。近期，由于食堂原材料价格持续上涨，给食堂运营带来很大压力，一些学校食堂通过调整饭菜数量搭配等变相涨价，引发学生强烈不满。

　　膳食补贴难治本，食堂建设呼吁加速

　　食堂建设滞后已严重影响学生身心健康。在中西部农村贫困地区，许多学生存在营养不良，身高体重达不到适龄标准的“小不点”比比皆是。即使在东部，这一问题也不容忽视。

　　浙江省疾控中心一项历时5年的学生生长发育与营养状况监测结果显示，在接受调查和监测的19万余名中小学生中，有超过1/4的学生生长发育和营养状况不达标，其中营养不良率为15.26%，肥胖率达10.40%。这与学校食堂饮食营养不足或营养指导缺乏的现状密切相关。

　　在基层学校食堂，厨师业务素质不高，且流动性大，普遍缺乏营养知识，更没有配备营养师，无人指导、也很少考虑膳食营养问题。与此同时，学校对营养改善、科学用餐等知识的讲解偏少，学生缺乏营养知识等问题普遍存在。

　　曾深入调研学校食堂问题的江西省政协委员许小欢表示，随着教育体制改革的不断深入和学校布局调整及资源的有效整合，各地寄宿制学校日益增多，学生在学校用餐、特别是用午餐的人数逐渐增多。据不完全统计，目前江西省中小学校的学生在校人数约有700多万，其中在校用餐(部分为午餐)人数达到400多万。随着基层教育资源整合步伐加快，食堂建设滞后引发的学生营养问题将进一步突出。

　　据了解，2011年国家开始实施营养改善计划，由国家对集中连片特殊困难地区699个县的农村义务教育学生，按每人每天3元标准提供营养膳食补贴。其供餐模式根据学校现有条件分为学校食堂供餐、企业或单位食堂代为供餐、个人或家庭托餐等三种形式。供餐内容可以是完整的午餐，也可以是提供蛋、奶、肉、蔬菜、水果等加餐或课间餐。

　　记者在陕西省调查发现，当地学校基本采取有食堂学校由食堂供应正餐、无食堂学校由学校购买食品提供加餐两种形式。但是二者均难以令人满意。许多学校食堂由于财力问题，仅在3元钱标准内供应食品，有的学校食堂正餐天天就是米饭加土豆丝、大白菜，有的农村小学仅为学生提供米线、面条、菜夹馍等，营养明显不足，受到了家长的质疑。

　　在长武县的59所非寄宿学校，基本都采取“课间加餐”形式。在洪家镇长灵小学，学生每天除了鸡蛋、牛奶之外，还可以吃到面包、麻花、烤饼、火腿肠等食品。一些老师私下认为这种外面企业加工的“营养餐”并无多少营养。一些小学校长反映，要给学生吃正餐，学校就得建厨房、餐厅、购买桌椅碗筷等，就需要大量资金，而学校拿不出钱，只能先保证学生充分吃够国家发的3元钱。

　　显然，3元钱的膳食补贴并不足以解决学生营养问题，治本之道仍在于加强学校食堂建设，让学生在安全、正规的食堂里吃到营养充足的正餐，方能保证其健康成长。当务之急，是将食堂建设的责任落实到位。

　　基层视线：办好学校食堂有多难

　　随着国家营养改善计划的推进，基层学校食堂的瓶颈效应逐渐显现，引起国家高度重视。2011年，中央财政拨出食堂建设专项资金支持中西部农村义务教育薄弱校食堂建设；今年6月，教育部等15部门联合印发农村义务教育学生营养改善计划实施细则，以及《农村义务教育学校食堂管理暂行办法》等配套文件，明确了地方政府对于食堂建设的责任，食堂建设的标准、管理办法等等。

　　其中着重要求，学校食堂一般应由学校自主经营，统一管理，不得对外承包。已承包的，合同期满，立即收回；合同期未满的，给予一定的过渡期，由学校收回管理。由社会投资建设、管理的学校食堂，经当地政府与投资者充分协商取得一致后，可由政府购买收回，交学校管理。

　　可以说，从3元钱膳食补助到食堂建设，国家营养改善计划逐步推进，已经形成一揽子解决方案。在国家营养改善计划的框架内，食堂建设将迎来一个飞跃期。但是令人担忧的是，对许多以往忽视食堂建设的基层学校来说，管理食堂将空前增加工作量。学校要成为合格的食堂管理者，目前尚面临许多难点。

　　食品安全责任压力大，连发7个文件仍觉不够

　　国家营养改善计划对于食品安全的强调，对于食堂建设管理责任的明确，使基层学校感觉到了空前的压力。各级教育部门和校长对半月谈记者坦言，安全第一、教学第二，已是所有实施营养改善计划学校的真实写照。陕西商洛市教育局督导室督学李毅说，营养改善计划的安全管理链条相当长：围绕吃得好、吃得安全、吃得有营养，食品从采购、加工到食用，每个环节都不能马虎。

　　他说，虽然商洛市教育局在营养改善计划实施中连发7个文件，但还是觉得很不够。他说，食品安全是有弹性的，不是刚性的量化的东西，难免百密一疏，尤其在食物容易腐败变质的夏天，问题会更多。

　　“学校食堂每天收费12元，早餐2元，中餐和晚餐各5元，标准是三菜一汤，菜谱一个星期换一次。”江西上饶县枫岭头中学副校长张红忠说，办学校食堂，最怕出现安全问题。

　　为了保证学生用餐安全，学校一般不做凉菜；学校对食堂实行自我经营，没有对外承包；学校成立了膳食委员会，每个学期聘请五六位老师担任膳食委员会成员，一个学期一换，他们的主要职责是验收采购来的大米和各种菜，检查饭菜质量，维持用餐纪律；食堂不管进什么东西都要查看合格证，每个菜品都要留样。

　　“谁来做饭”成为校方烦恼，教师代劳非长久之计

　　食堂建设使农村教师编制短缺问题再次凸显。21世纪教育研究院发布的《中西部农村义务教育学生营养改善项目调研报告》称，许多学校没有厨房工作人员的编制，只好采取教师轮流值班、家长志愿服务或雇用临时人员等方式。这显然并非长久之计。

　　许多学校食堂人手很少，更没有厨艺方面的专门人才。一些学校食堂师傅常常由教师兼任，或者由学校教职工的亲属操办。广西南宁市马山县林圩镇东七小学虽有企业援建的食堂，但只有一个工人做饭，根本无法满足需求，学校老师不得不轮流帮工。

　　贵州省教育厅学生资助办主任周忆江说，目前食堂设备设施的采购、工勤人员的工资等由县财政负担，按100个学生配一个厨师来算，贵州省400万学生就需要4万个厨师，一年除去寒暑假，就需要投入4亿元至6亿元。“这样的投入对中西部地区来说，是一笔不小的开支。”

　　目前，陕西农村学校食堂规模较小，餐饮服务人员和管理人员严重不足，难以满足学生集中供餐的需求。要确保国家营养改善计划的顺利实施，这些学校食堂需要改造升级、扩大规模，并配备服务人员和管理人员。解决新建和扩建学校食堂的资金问题，以及新增食堂服务人员和管理人员的编制、工资等问题，都存在较大困难。

　　李毅告诉记者，商洛市的学校也都缺乏后勤管理人员。实施营养改善计划，全市需要增加炊事员3200多名，管理人员1400多名。而进人问题必须由人社部门来解决，教育部门“说了不算”。

　　在四川省内江市东兴区双才中心学校，即将退休的何代文老师负责学校食堂的价格和卫生管理。他说，除资金、人才、场地缺乏外，还有就是学校分管这方面的职工没有地位，被视为二、三线人员，工作和安全压力特别大，不仅待遇低、人手少，大家还都把精力都放在了“不出事”上，没有兴趣去钻研食品营养等业务了。国家应该出台政策鼓励这部分人，激励他们钻研业务改善学生营养。

　　一个鸡蛋吃到嘴里要费多少劲？难以背负的食堂账本

　　值得注意的是，食堂建设除了硬件、人力等成本外，还存在物流、运行等隐性成本问题。目前，“营养餐运行成本谁来担”已成基层学校普遍问题。

　　在四川省内江市东兴区双桥中心校，落实国家营养改善计划所需的奶和鸡蛋由区教育局的签约单位用车每周送一次，鸡蛋由学校当天煮熟后发放。为确保这项工作开展，学校配备了专人负责，投资近万元按标准建立了“营养餐储存室”，学校还得将生鸡蛋煮熟(每月花200多元)，为此一年多支出几万元。这个钱没有人来承担，只能由学校在不多的经费中挤。

　　双才中心校副校长刘跃勋说：“为了吃这个蛋，有2个人专门管理，每天要到各班数蛋分发，还要回收蛋壳等，工作量很大。下一步要吃正餐的话工作量更大，至少要增加3个以上的编制，才能维持正常运行。”

　　按照国家要求，营养餐必须零利润经营，供餐学校食堂聘用人员工资、大型设备购置费用纳入当地财政预算，在学校公用经费外单独解决，但对很多财政紧张的市县来说负担不小。

　　广西壮族自治区教育厅副厅长杨伟嘉说：“广西40个国家和自治区营养改善计划试点县全部实现校内食堂供餐，需要建设资金18亿元，目前国家划拨5个亿，自治区筹集5个亿，尚有8个亿的缺口。”

　　他坦言，目前广西虽已投入10个亿建设食堂，但仍有较多寄宿制学校和办学规模较大、需要由学校供餐的非寄宿制学校没有食堂，部分学校必须由教师轮流做饭才能保证营养改善计划开展。

　　共同守护学生营养的保障线

　　孩子是国家的未来，如何让他们健康成长？不断加大的投入、日益完善的长效机制、政府行动与社会公益的互动，都让我们看到各方力量正在汇聚成爱心之河，推动着学校食堂建设走向完善，共同筑起学生营养的保障线。

　　加大投入，支撑学生营养保障底线

　　中小学校食堂建设无疑将成为国家营养改善计划的中心任务。当前，一些地方政府已经行动起来，积极配套中央财政资金，对食堂建设加大投入。

　　针对农村教学点缺少食堂的现状，贵州省在为规模较大学校建设9961个食堂的基础上，还按每个校点约1万元的标准，帮助全省约3400个教学点建设小伙房，确保从今年秋季学期起全省所有教学点统一实行学校食堂供餐。

　　江西省专门筹集9亿元资金，用于支持农村地区新建或改建4130余所义务教育学校食堂，并要求这些食堂建筑使用寿命须达到50年以上标准，且消毒设备配置完善。

　　需要指出的是，当前各地政府在加强食堂建设上认识并不统一，一些地方政府仍停留在向学校直接供应食品的认识层面。随着《农村义务教育学校食堂管理暂行办法》的逐渐贯彻落实，这些地方有望“补课”，食堂建设的大规模投入可以期待。

　　依托食堂大面积推广营养餐可能让一些学校和县级基层财政显得捉襟见肘。针对此，21世纪教育研究院副院长熊丙奇建议，对于尚未建立食堂的边远贫困地区学校，可以按照“中央财政为主、省级财政为辅”的模式，在增加现有中央经费拨付额度的同时，进一步规范省级财政的配套比例，减轻基层财政负担。

　　创新探索，构建食堂建设长效模式

　　《农村义务教育学校食堂管理暂行办法》等文件的出台，显示出中央政府对基层学校食堂制度建设的高度重视。与此呼应的是，一些地方也开始积极探索学校食堂饮食管理新模式。

　　在江西省信丰县，各个学校除了成立以校长为第一责任人的学校食堂饮食安全管理机构、配备专职食品安全管理员以外，还推行网格化监管，食品药品监督管理部门按照责任片区确定责任人。

　　同时，编制学校食堂饮食安全飞行检查表，对各个学校进行“学校食堂饮食安全指数”评价，并及时向社会公布；建立学校食堂食品安全监管信用档案，对纳入食品安全不良信用记录名单的，在依法查处的同时，进行重点监管。

　　甘肃今年则对学校食堂食品采取量化分级管理模式。记者从甘肃省食品药品监督管理局了解到，甘肃省要求各地以中小学食堂及托幼机构食堂为重点，加快推进学校食堂食品安全监督量化分级管理工作，并及时将量化分级情况向社会公示，接受社会监督。

　　而在一些实行营养餐供给的地方，学校食堂自发成立了家长委员会，让家长全程参与，促进整个供给过程公开透明，保障营养费用真正用到学生的饭碗。

　　记者在广西柳州市融水苗族自治县采访了解到，当地大部分学校都已建立食堂营养餐“资金清算小组”。

　　融水苗族自治县和睦镇中心小学成立了9人“资金清算小组”，组员分别是2名学生家长、3名学生代表、3名教师代表、1名和睦街道居委会副主任。每个月初，这9人会聚在学校对上个月的营养餐资金使用情况进行核查，根据学校采购单、台账、学生代表每天的用餐表，制定现金支出报批单和免费午餐核算清单。

　　“拿着原始发票对账本，要算上两三个小时，平时还要去市场询问摊贩菜类价格。小组算出来的数目和学校账单对上了我们才签字，学校才能拿着签字后的账单去上级报账。”“资金清算小组”成员、和睦街道居委会副主任李志龙说。

　　汇集社会力量，共同托起明天的太阳

　　针对目前许多地方推行的学生营养改善计划尚停留在政府实施、政府推动、政府招标、政府监督的阶段，业内专家表示，学生营养改善计划和食堂建设不能仅靠政府的单打独斗，而要鼓励民间慈善力量、社会团体参与进来，让全社会共同关心农村少年儿童的成长。

　　黑龙江省经济贫困的青冈县、明水县由于办起了“希望厨房”，如今农村小学的5000名学生吃上了更可口的午餐。过去，学生们吃得更多的是木耳、白菜、土豆、干豆腐、豆芽一锅炖的“杂拌菜”。

　　7月3日，半月谈记者在青冈县连丰乡中心小学的食堂看到，土豆炖鸡块和尖椒干豆腐是当天的两个主菜，还有一道菠菜鸡蛋汤，主食是米饭和馒头，学生们吃不饱可以继续添加。

　　“以前的菜没现在这么好吃，现在的菜有花样。”五年级的顾金奇一边啃着鸡肉一边说，学校食堂原来的菜跟现在比虽然差不多，但口味上远远不如现在的好。

　　作为这个小学“希望厨房”的主厨，赵国财显得很高兴，希望厨房新设备的引进可以使他的工作做得更好。

　　“现在剩下很多时间，就可以琢磨着给孩子们每天上个新花样。”赵国财说，看到孩子们喜欢吃，作为厨师也跟着高兴。

　　今年6月，黑龙江省青少年发展基金会启动了“希望厨房”公益项目，重点为国家确定的大兴安岭南麓连片特困地区11个县，兼顾其他贫困地区的农村小学，购买厨房设备，与当地政府合作建成100所“希望厨房”。

　　专家建议，政府在学校食堂建设中应鼓励公益组织积极参与，采取社会化运作方式，形成政府、基金会、企业、家庭多方合力的模式，有效改善学生营养。

　　江西省万年县湖云乡吾峰小学和欧村小学有300多名学生，这些学生大部分都是留守儿童。今年初，江铃集团公司与湖云乡开展结对帮扶，双方决定为当地两所小学提供爱心午餐，江铃集团每年提供26万元爱心午餐基金，为期三年，按每人4元标准供餐。

　　万年县教育局长朱林泉说，以前很多路远的学生都自带饭菜中午在学校吃，冬天易冷夏天易馊，如今企业捐助学校添置了消毒柜、冰柜和水蒸箱，大大改善了学生用餐条件，食堂用液化气炒菜，做出来的饭菜又干净又卫生，鱼、蛋通过水蒸箱蒸熟营养价值也高，孩子们吃得很高兴。

　　(《半月谈内部版》2012年第9期，记者 梁爱平 李兴文 许茹 张莺 王凯)