三亚一水晶展销大厅，昔日热闹的景象已变冷清。本报记者 武威 摄

　　三亚南山景区去年十一长假散客增多。 　　本报记者 武威 特约记者 陈文武摄

　一名导游在景区引导参观的游客。特约记者 蒙钟德 摄　　

　　“我们是紧紧捆在一起的，缺了任何一方的努力，要想推动旅游业界的这场大转型，几乎不可能！”春节旅游大考来临，1月20日上午，一场特殊会议在省旅游委一楼会议室召开，一切围绕着在两天前下发的《海南省旅行社经营规范（试行）》。会议中，一位从事行业监督管理多年的官员语带严肃地说了这番话。

　　在新《旅游法》实施百余天后，参会者中没有人认为这番话是危言耸听！

　　海南这本不到60页的新规，几乎全部条款都围绕《旅游法》最受关注、最受争议的第35条展开，而第35条所涉及的正是多年来一直备受社会诟病的“旅游购物”！

　　参会人员的组成颇具深意：省旅游委行业监督管理处、省旅游质量监督管理局、旅行社代表，还有省旅游协会、媒体———裁判员、运动员、行业自律、媒体监督，四方代表还是第一次以这样的方式聚在一起。

　　《旅游法》·连锁反应

　　第35条、第35条、还是第35条……

　　旅游购物由违规变违法→旅行社纷纷上调旅游报价→团队游大幅下降

　　被誉为30年磨一剑的中国首部《旅游法》，是去年十八大后我国通过的首部法律。历时数年调研，仅仅南下海南就多达5次，被业界和社会寄予厚望。

　　《旅游法》分总则、旅游者、旅游规划和促进、旅游经营、旅游服务合同、旅游安全、旅游监督管理、旅游纠纷处理、法律责任、附则共10章112条。但从这部法律一面世，关注和争论的焦点就一直是其中的第35条：“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。”

　　无论是业界还是媒体，在《旅游法》出台前后，关注点几乎都聚集在“第35条”上。大家明白，这一条款其实直指十余年来最受社会诟病的旅游购物、自费项目，而这正是被视为是旅游业“零负团费”毒瘤滋生的土壤。

　　《旅游法》对市场产生的巨大影响力一开始也集中体现在“第35条”上。去年国庆《旅游法》正式实施，过去依赖旅游购物获取利润的各大旅行社纷纷上调旅游报价，东南亚等主要依靠旅游购物的线路，上涨幅度甚至高达2倍甚至更多，而海南游等国内线路的上涨幅度也在50%左右。

　　不能适应团队游价格大幅上涨的游客纷纷转向自助出行。去年国庆，团队游客下跌，国内旅游市场散客首次超过团队，散团比例达到6：4。而以休闲度假引领市场的海南散团比例更接近8：2，创下新高，接近旅游发达国家水平。

　　“过去是违规，现在可是违法了。”在没有得到进一步的解释前，去年国庆后，我省各大旅行社谨慎地对“旅游购物”做出一刀切的态度，一时间，原来针对团队购物的各大旅游购物点门可罗雀。但紧接着游客也开始出现不满，甚至有游客因为没有购物而投诉旅行社。

　　“过去带游客购物被投诉，现在不带游客购物了，居然也被投诉！”海南几大旅行社老总聚在一起，都有些找不着北的感觉。

　　《旅游法》·企业困惑

　　海南旅行社对旅游购物一刀切

　　投诉怪象：导游不带游客去购物也遭投诉

　　购物怪象：旅游购物点冷清，但超市商场特产卖得更火

　　一直期待《旅游法》实施细则能够尽快出台的旅游业界，对《旅游法》的认识也是一个渐进的过程。

　　“不要说旅游界，就是法律界专业人士，理解《旅游法》也不容易。”受委托起草《经营规范（试行）》的律师申建华，是中国旅行社协会法律顾问团律师，也是省旅游质量监督管理局法律顾问。申建华解释说，因为《旅游法》涉及几十个相关法律，比如最受关注的“第35条”，其中第一部分涉及《经济法》，第二部分涉及《民法》、《行政法》、民事法律等，《旅游法》其实是一部社会经济法。

　　“一刀切”后团费大幅上涨

　　“《旅游法》出台后，旅行社开始调整产品、经营策略，但总体感觉很迷茫，只敢按最严格的方式来调整。”南海假日旅行社总经理樊胤飞说，大家最大的迷茫和困惑仍然集中在“旅游购物”和自费项目。刚开始大家都说对“旅游购物”是要“一刀切”，之后又说合同上是可以出现的。因为没有一个明确的说法，所以大家都宁愿不碰这两块敏感区。

　　国庆节后，针对争议最大的“第35条”，海南几乎所有旅行社都对“旅游购物”、自费项目采取了“一刀切”的做法。团费由“成本+利润”组成，没有了“旅游购物”、自费项目后，旅游开始回归本位，游客最直接的感受就是团费大幅上涨。

　　对受“零负团费”困扰十余年的中国旅游业而言，这无疑意味着一个全新的开始。

　　不带游客购物也会被投诉

　　《旅游法》正式实施第一天，海南导游戴恩荣最直观的感受就是手里的行程单从过去的2页增加到5页。

　　对比拿出“海南五天四晚游”新旧两个版本旅游行程单，“新版”开篇就说明“本旅游行程单由行程介绍、旅游接待标准说明和风险及安全提示三部分组成”，提醒游客关注旅程将提供的产品以及游客需注意的事项，更关注游客的权益和感受。

　　“新版”行程单甚至详细列出酒店区域、名称、房型、备注等，而“旧版”只会简单描述“是几星级酒店或同级”。“这实际上是更好保证了游客权益，限制导游更换低标准酒店。”戴恩荣觉得，导游严格按行程走就错不了！

　　在“绝不进店、绝无自费”的声明中，导游的普遍感觉是轻松许多，但也有游客不乐意。“集体嚷着要购物的场面，我还头一回见！”导游谢南雄国庆期间带的是一个全国散拼大团，全团47人，其中70多岁的老人占一半以上。如果按以往的常规进店行程，可能会有不满和投诉。现在按照《旅游法》要求设计的行程，不仅游客满意率百分之百，还强烈要求去购物。

　　这个团五天四晚的行程加上往返交通费用平均每人5000元左右，从团费看比过去上涨不少，但是真正的一价全包，绝无二次消费。而以前低团费却需要游客配合导游进购物店、参加各种自费项目贴补团费的不足，由此引发的投诉居高不下。

　　面对吵着要去购物的游客，谢南雄一路“哄着”游客先把正常旅游行程走完，然后承诺留出时间带大家去商场、超市、免税店等公共购物场所。

　　旅游购物点冷清超市火爆

　　《旅游法》实施后的第一个黄金周，海南旅游市场与全国各地一样，以往火爆一时的各大旅游购物点冷冷清清，但各大超市、商场的特产却卖得比往年都更火爆。

　　在总结《旅游法》实施后的第一个黄金周时，业界坦言，受影响最大的其实仅仅是走低价线路的“全国散拼”市场，但这块市场对于海南品牌旅行社而言，早已经是一块“鸡肋”。

　　但面对国庆期间不少游客因旅行社不安排购物而投诉的无奈，大家觉得“一刀切”或许应该不是《旅游法》出台的初衷，“毕竟购物是游客一个很大的需求，真正要打击的应该是高额回佣、不规范经营和欺客宰客。”不少旅行社老总觉得，打击高额回佣，让旅行社失去“零负地接”的空间，才是《旅游法》制订者们的初衷。

　　惯性·试探松动  

　　有旅行社跃跃欲试想回到熟悉模式

　　有的纯粹是因为业务压力，有的仅是原有惯性思维的惰性延续

　　尽管国庆期间遇到了这样那样的新问题，但无论是旅行社老总，还是导游，都感觉轻松多了。

　　但十余年来业界已经习惯的经营模式，在《旅游法》刚实施时踩了一个急刹车后，又慢慢开始向游客和旅行社招手了。

　　这种诱惑，有时甚至威力强大。

　　“一开始的15天，大家都非常坚决。然后，开始有一些人去试探、甚至是跃跃欲试，想回到熟悉的模式。”那段时间，岛内岛外的旅行社从未有过地热络联系，在观望的同时，业界各方的困惑、徘徊和迷茫其实是一样的。

　　“这就像是一列运行了十余年的列车，在法律层面是刹住了，但强大的惯性可能仍然会有一个滑行阶段。”申建华这样形容半个月后业界的松动。

　　“现在是旧环境要面对新业态，对公司负责人来说，是对未来的方向究竟怎么把握的问题；对员工来说，是如何适应新规则的问题。”海口民间旅行社董事长赵霑觉得，《旅游法》出台后，全行业面临着一个转折点，主动转型或许是更好的选择。

　　未来在哪里？方向在哪里？没有清晰的路线图。

　　就是各地执法部门对《旅游法》理解和执行，也有不一样。业界现在普遍的说法是，在《旅游法》正式实施约半个月后，开始有旅行社试探“旅游购物”、自费项目两个敏感区。

　　“团费一下子增加那么多，游客量一下子下降了，怎么办？”有人试着下降团费去吸引那些已经习惯低团费的游客，要补上这个价格窟窿，旅行社唯有以身试法重新“购物”和“自费”。

　　“海南敢不敢接，不接我们就推别的线了？”“别人都敢接，你敢不敢接？”面对岛外组团社的引诱和试探，以地接为主的岛内旅行社陷入了两难。

　　接还是不接，如果不接，别人接了怎么办？

　　开始有人冒险。

　　其中有的纯粹是因为业务压力，有的仅仅是原有惯性思维的一种惰性延续。

　　在这个新旧规则交替之时，一切都挑战着企业原有的经营模式，以及旅游者的行为方式。

　　岛内20强旅行社找到旅游主管部门：必须尽快出台一部实施细则，否则大家都要找不着北了。

　　“《旅游法》要不要严格执行？转型升级还要不要推？”旅游主管部门不停地问旅行社老总，到底有没有信心坚持走下去。

　　每一次的回答都是肯定的，没有一个人反对。

　　于是，从《旅游法》正式实施前就开始调研的《海南省旅行社经营规范（试行）》，开始了更为密集的调研，每一次都争论激烈，甚至火药味十足。

　　“这绝不是运动员和裁判员的问题，大家是在共同推动市场的转型。”作为国内第一个以政府层面推出的经营规范，旅游主管部门既感到压力巨大，又觉得责无旁贷。

　　出路·海南突破

　　为海南重建旅游生态指明方向

　　海南旅行社经营规范———国内第一个以政府名义下发的操作手册

　　国庆结束半个月后，作为国内旅游业颇具代表性的省市，海南与北京、上海、广东、云南等5个省市参加了国家旅游局就《旅游法》实施情况的专题调研，主题依然是围绕“第35条”展开：是否强迫旅游者消费的操作方式更为隐蔽，导游是否因不满利益受损而服务消极、等待、观望，一些景区是否变相违反价格管理规定，购物场所与餐厅、参观点等合一以规避《旅游法》……

　　各地反馈的情况是，确实存在部分地方旅游行政管理部门对旅游法不同的解读和执行，尤其是对“第35条”中关于购物和自费项目的解读存在不同之处。

　　在国家没有进一步出台《旅游法》实施细则的背景下，去年12月中旬， 国家旅游局以通知的形式，对“第35条”中指定具体购物场所和安排另行付费旅游项目等5个问题进行了说明。一个月后，又再次对“第35条”作出声明，并再次重申：“坚定不移地取缔‘零负团费’等违法经营行为”。

　　但各地仍在观望、等待，各大旅游企业仍在徘徊、试探……

　　1月中旬，围绕着“第35条”，海南以“省旅游市场综合整治工作领导小组办公室”发布了《海南省旅行社经营规范（试行）》，这是国内第一个以政府名义下发的具体操作手册。

　　“在很多情况都还不清晰的时候，发布这样一部《经营规范（试行）》，可以说压力很大。”省旅游委行业监督管理处处长刘金林说，没有任何经验可供借鉴，一切都是市场的实践。

　　作为省旅游协会秘书长，王健生坦言，尽管《旅游法》指明了发展的方向和目标，但在具体实践中，大家对很多问题“还是拿不准”。作为中国旅游业改革创新的试验区，海南在全国率先以政府层面出台操作手册，应该是一个很好的尝试，业界要求大同、存小异，更加主动地去适应《旅游法》所要求的转型升级要求。

　　解码·海南新规

　　81条款解码一个“第35条”

　　如果旅行社不是“零负团费”经营模式，加点、购物等是可以被允许的

　　终于，在《旅游法》正式实施百余天后，在海南即将迎来一年中旅游最旺的春节黄金周之前，《经营规范（试行）》在全省旅游工作暨假日旅游工作会议上正式推出。

　　《规范》仍围绕“第35条”

　　数月的反复调研、商议，再调研、再商议，围绕的仍然是“第35条”。历时数月几易其稿后，围绕一个“第35条”，《经营规范（试行）》的条款达到81条。

　　“企业已经经过了3个多月徘徊、犹豫，在这个时候推出具体的实施细则，应该说时机很好。”赵霑觉得，《经营规范（试行）》把旅行社的操作标准化了，尽管要让每个环节都做到位可能还需要几个月时间，但各方力量的推动或许会让这个过程缩短一些。

　　《经营规范（试行）》每一个条款几乎都针对一个具体的问题。

　　比如第26条就专门解释：旅行社招徕旅游者安排购物场所、自费旅游项目的除外情形及要求，详细注明了旅行社与旅游者订立补充合同不得有四种情形存在：以不合理的低价组织旅游活动；诱骗旅游者；通过具体购物场所和另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益；影响其他旅游者的行程安排。

　　第28条专门且就旅游者在景区内购物时旅行社的法律责任进行界定；

　　而第29条则明确了旅游行程中自由活动期间，旅行社不得安排活动……

　　“第35条”针对零负团费

　　“游客如果有需求，难道拒绝吗？”“现在订制旅游很火，也是趋势，但电子行程单一管，旅行社都不知道怎么做了？”“春节期间有景区临时不接待团队游客了，遇上这样的情况，旅行社该怎么办？”……

　　尽管《经营规范（试行）》已经详细罗列出了各种可能遇到的问题，但旅行社老总还是提出了这样那样的困扰和问题。

　　争论的核心依然是能不能购物、能不能加点。“如果旅行社并不是‘零负团费’经营模式，加点、购物等都是被允许的。”申建华提醒，“第35条”可以针对的只是“零负团费”经营模式。

　　“再强大的惯性，都应该停下来了，否则吃亏的还是旅行社！”申建华建议，业界各方要改变思维试一试，继而改进经营模式。

　　违法或让企业老板倾家荡产

　　“作为旅游执法部门，会严格按照《经营规范（试行）》的相关规定执法。”省旅游质量监督管理局局长王晓华坦言，如果在执法中确实发现有不合适地方，会及时提出意见和建议。

　　“千万别存侥幸心理，一部法律的出台绝不是随随便便的事情！”王健生提醒业界老总，“哪里哪里比海南还要乱”这样的说辞，绝对不能成为一种推脱和借口。随着《旅游法》的正式实施，中国旅游业已经走上了依法兴旅的道路。一旦游客依法维权，任何说辞和借口都没有用，违法的成本完全是自己承担。

　　从法律的层面，申建华的提醒来得更加严肃和严重。去年10月1日前，尽管颇受社会诟病，但“零负团费”行为不属于违法行为，是业界一种普遍的操作模式。但在《旅游法》正式实施后，按照“第35条”的界定，“零负团费”经营成为一种违法行为，不但罚款高达3万元-30万元，而且没收违法所得的严厉惩处，可能就让企业负责人倾家荡产！

　　已经有一批企业搭上了走向现代服务业的列车。去年国庆，中青旅天猫店一天销售达到1200万元；携程今年全部进入国内县以上区域，而在海南则与各大酒店签订更具个性协议；驴妈妈网站专门销售全国各大景区门票，方便散客自由人出行……

　　对于这些已经转型或一开始就已经采用新型旅游模式的企业而言，“第35条”与《旅游法》中的其他条款，或许并没有显得有什么特别之处。

　　（本报海口1月27日讯）

　　法条链接

　　《旅游法》

　　第三十五条

　　旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。

　　旅行社组织、接待旅游者，不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目。但是，经双方协商一致或者旅游者要求，且不影响其他旅游者行程安排的除外。

　　发生违反前两款规定情形的，旅游者有权在旅游行程结束后三十日内，要求旅行社为其办理退货并先行垫付退货货款，或者退还另行付费旅游项目的费用。