海口网6月16日消息  “打了这么多年的官司，我们的心都寒了。”5月31日，走出海南第二中级人民法院的陈琼帮一脸疲累。11年前，他所在的昌江棋子湾琼昌旅游开发有限公司和昌江县有关部门签订了棋子湾开发协议，但随后由于昌江县政府单方面撕毁协议，引发四次行政诉讼、一次民事诉讼、一次行政复议。尽管他们最终打赢了官司，但棋子湾的开发也因此停滞不前。

　　当天，昌江棋子湾琼昌旅游开发有限公司诉昌江黎族自治县人民政府及昌化镇政府案由海南第二中级人民法院公开审理，海南各级法院派领导及法官到庭观摩。琼昌公司请求法院判令昌化镇政府撤销《关于解除与琼昌公司签订开发棋子湾协议书通知书通知》并与县政府继续履行《协议书》。法院没有当庭判决。

　　政府单方毁约引发11年诉讼

　　2001年5月31日，经昌江县政府批准后，昌化镇政府与琼昌公司签订了综合开发利用棋子湾土地和旅游资源的《协议书》。《协议书》第1条约定:昌化镇政府出让棋子湾旅游区内的50亩土地给原告，作为招商引资开发棋子湾渡假休闲旅游项目，协议还对土地使用年限、地价款等做了初步约定；《协议书》第2条约定：在棋子湾旅游规划未审定前，乙方根据棋子湾开发旅游项目的初步规划要求，选择部分公共用地、公共海滩和景点用地，先开发建设，并进行经营。《协议书》签订后，昌江县政府的各职能部门为琼昌公司办理了项目选址、立项等手续，颁发了《建设用地规划许可证》，并绘制了50亩土地的红线图。琼昌公司也按照《协议书》的约定投入资金建设了部分临时旅游项目。2003年2月开始，由于昌江县两级政府毁约，双方长期处于诉讼中，导致《协议书》所约定的50亩土地的用地手续至今尚不完善，除了棋子湾的绿化工作，其他旅游项目无法开展。

　　2012年1月16日，昌化镇政府向琼昌公司发出《关于解除与昌江棋子湾旅游开发有限公司签订开发棋子湾<协议书>通知书》，琼昌公司认为昌化镇政府无权单方解除《协议书》，特向法院提起诉讼。

　　企业政府争辩三大焦点

　　焦点一：此案是否为行政诉讼

　　琼昌公司认为，《协议书》约定合同签订的目的是实现地方政府发展地方旅游经济的行政职能，所约定的“开发经营行为应当符合政府规划，政府在特定条件下有权单方解除合同”等内容，均表明了《协议书》是行政合同。2005年前后，琼昌公司因昌江县政府非法干涉其对棋子湾旅游项目的经营权，诉至法院。海南省高级人民法院（2005）琼行终字第35号行政判决书终审判决明确认定“《协议书》是政府与企业签订的综合开发利用土地和旅游资源的行政合同”。该判决为上级人民法院的生效判决。

　　昌江县政府当庭辩称，海南省高级人民法院（2005）琼行终字第35号行政判决书终审判决是错误判决，不能做为依据。

　　焦点二：《协议书》是否有效

　　昌江县政府认为，昌化镇政府与琼昌公司订立的《协议书》权利义务履行前提涉及的土地取得问题，因昌化镇及昌江县政府没有出让50亩土地的权限，土地坐标所在位置不符合该县及现在的土地利用总规，昌江两级政府的行为明显是越权无效的出让行为。因此协议基本内容违法而不能履行，属无效协议。

　　琼昌公司当庭辩称，国有土地使用权出让合同的内容仅仅涉及国有土地的出让事宜，而该《协议书》仅第1条是关于政府出让涉诉50亩土地的约定，第2条到第9条约定的内容是：在棋子湾旅游度假区总体规划出台前，原告有权选择部分公共用地、公共海滩和景点用地，先开发建设临时旅游设施，并进行经营。双方还约定了经营过程中各自的权利义务，以及规划出台后的整改措施。从《协议书》约定的内容和双方对《协议书》的实际履行来看，《协议书》是一个综合开发利用棋子湾土地和旅游资源的合同，因此，昌江县引用关于国有土地出让合同的法律规定主张《协议书》违反法律强制性规定是错误的。海南省高院（2005）琼行终字第35号行政判决也已认定《协议书》的性质和法律效力。

　　焦点三：谁在违约

　　昌化镇政府称，琼昌公司对该项目的开发征用地手续一直未经土地管理部门批准取得，未按《协议书》的约定全面履行合同义务且一直未按《协议书》的约定对项目投入实际性开发，逾期不按规划的要求改建和经营，违反棋子湾整体规划，琼昌公司构成基本违法，因此《协议书》该解除。

　　琼昌公司认为，在《协议书》签订后的11年里，昌江县政府及其职能部门共作出了11次违法行政行为，引发四次行政诉讼、一次民事诉讼、一次行政复议，一次再审审查程序，最终未获立案。即便在这样艰难的投资环境下，琼昌公司除了积极申请完善用地手续外，还是按《协议书》的约定开发了部分临时旅游项目（现已被破坏），并投入了大量的人力、物力，分期分批种植椰子树、木麻黄树和其它各种绿化树木近两万棵（部分成活），使得棋子湾海防林的缺口得到填补，有效防止了海防沙漠化；并以网站、平面媒体、电视台等平台，宣传棋子湾旅游，保护棋子湾品牌，大大提升了棋子湾旅游的知名度，使棋子湾从2001年前一个不知名的地方成为海南省著名旅游度假区。琼昌公司认为，不是琼昌公司不履行《协议书》约定义务，对棋子湾进行实际性开发，而是昌江县政府、昌化镇政府及其职能部门屡次违法行政，侵犯琼昌公司的合法经营权，拒绝履行《协议书》约定义务，拒绝为原告投资开发建设棋子湾旅游项目提供必要的、基本的条件，导致上述多次诉讼和行政复议，最终致使琼昌公司无法按规划要求对棋子湾进行开发。