李小云：精准扶贫正在形塑新型地方政府

　　【光明论•2016年“两会”前瞻】

　　作者：中国国际发展研究网络主席、中国农业大学人文与发展学院教授李小云

　　改革开放以来，中国由原来的中央和地方集中一体的格局逐渐转变成权力相对划分的分权化格局。地方政府凭借其获得的权力，动员各种资源，在中央政府的战略布局下驱动了中国30多年的高速发展。尽管发展中存在的一些问题与地方政府有一定关系，但不能否认的是，中国的发展无法离开地方政府，这是中国快速发展转型的重要经验之一。

　　地方政府在改革开放的30多年中扮演了重要角色，构成了学者称之为的“发展型国家”的重要组成部分。在中国特定的政治体制条件下，地方政府在对上对下两个维度上长期扮演“代理人”角色——既要完成上级任务，还要满足群众的需求。上个世纪的很长一段时间，农村提留、计划生育等工作，使地方政府两头为难，干群关系处于紧张状态。优先发展经济因而成为地方政府突破“二元代理困境”的最佳方案。这是因为，经济增长优先以及大众普遍受益的结果，极大地优化了地方政府的政治行为，也使地方政府拥有了发展业绩的正面形象以及前所未有的权威及资源。在此阶段，地方政府的总体形象是正面的。

　　新世纪以来，农村税费改革、中央和地方政府的关系调整以及中央转移支付等政策，使约束地方政府行为的因素迅速减少。以经济增长为目标的地方政府随之赢得更大的权力和权威空间，其作用急剧膨胀。事实上，在过去10多年，虽然地方政府依托土地经济推动了中国的城市化，但其亲资本倾向也日益严重，权力与经济活动的交互影响，造成了经济权力化，滋生了大量的寻租空间。与此同时，民众的权利诉求开始公众化，而地方政府对权利诉求处理时有不当，断层开始出现开始，地方政治生态迅速恶化，发展型地方政府的形象也开始负面化。其实质是地方政府行为出现了可能脱离其维护社会公平基本职责的倾向。

　　在反腐战略的推进下，地方政治生态开始发生根本性转变。但是，在新的条件下培育地方政府新的政治生态，需要新的资源供给。在此之前，地方政府正向业绩的资源供给包括上个世纪的发展农业、乡镇企业、招商引资，以及本世纪以来的城市化和创新发展。目前，在中央决定转变发展方式的过程中，地方政府需要新的资源重塑其形象。精准扶贫正好提供了这样的资源供给。

　　由于长期的经济增长优先的经验路径依赖，如果仅仅按照一般性的要求，地方政府很难转变其行为。因此，中央运用了超常规的制度性手段，要求扶贫工作按照目标实行五级书记挂帅，同时出台了十分苛刻的目标考核办法。目前，这种制度性压力开始层层传递，出现了明显的正向政治效益。

　　我在云南勐腊县做扶贫工作，对此深有体会。以我所在的贫困村为例，村民说，我们十几年来很少见到领导，现在是经常见；以前领导来了也只是看看就走了，现在他们来了和我们一起工作解决问题。县委书记带头，县里的领导和各部门的领导几乎每天都在贫困村里跑。我提交的需要解决的问题，都是很快研究解决，农户反映的问题也是马上讨论解决。这当然不意味着扶贫工作的问题这样就解决了，而是意味着一个新的地方政府的生态正在发育。反腐败工作开展以来，有很多舆论认为地方政府不作为了。实际上，地方政府的作为需要新的资源供给。中央强力推动精准扶贫工作，一方面是中国经济社会发展的客观需要，另一方面也为地方政府有新的作为提供了舞台。就像改革开放改变了中国政府的政治生态一样，以强调作为政府政治任务的扶贫工作也正在改变着地方政府的行为。

　　首先，与以往地方政府熟悉的征地和招商引资等工作不同，扶贫工作是以人为本的综合性社会工程。虽然说扶贫一直都是地方政府工作的重要内容之一，但是，将扶贫工作置于工作之首位，还是第一次。这样的实践必定会发育出地方政府从事以人为本工作的新制度性路径，并进而为地方政府全面引领社会管理提供实践经验。这将会有力地促进地方政府由以经济增长为目标的发展型政府，向全面服务于经济社会全面发展的新型地方政府模式的转变。

　　其次，精准扶贫工作要求各级地方政府领导人深入贫困农村展开工作。这一方面为地方领导提供了全面了解本地区经济社会发展差距的机会，另一方面，也在客观上拉近了地方政府领导干部与当地贫困群体的距离，增加了地方领导干部与贫困群体互动的机会。频繁的互动所形成的文化亲密感，以及许多贫困人口的生活状态所引发的情感共鸣，都会逐渐融会到行政制度的行为中。因为决策者的实践经历和个人感受都会直接影响政府的政治议程。这也使“以人为本”的治国理念植根于地方政府的议程，有了比较强的社会基础。

　　最后，精准扶贫攻坚战要求地方政府具有更强的协调统筹能力。中央政府明确要求统筹各种资源进行扶贫攻坚，而如何统筹运用资源实际上就落在在县、镇两级政府的头上，这就需要他们有更大的智慧来克服条条框框的体制约束，创造性地落实中央的相关政策。这对于处于严格监管之下的地方政府来说，是很大的挑战。一方面，地方政府不能触及资源使用的红线，另一方面需要对资源进行创造性整合，这就势必会引发突破各种官僚限制的地方政府行为的创新。如同八九十年代改革开放中地方政府的创新一样，精准扶贫的工作难度恰恰也为地方政府创新、建设一个“以人为本”的政府提供了契机。各种规定约束之下的创新，比缺乏规定下的实践更具有制度上的合法性和可持续性。这意味着政府行为的创新将不会延续过去缺乏约束的路径，而会更加遵循制度的框架和规范。

　　精准扶贫工作一方面有高强度、大规模的动员和宣传，同时也有巨大的压力，这个压力也在层层传递，作为人格化的政府当然也会有各种各样的应对策略。其中不乏也有弄虚作假的个例，但是在强大的政府问责监督下落实精准扶贫战略，也会诱发落实机制的创新。精准扶贫工作本身的性质也要求政府与贫困群体之间进行频繁的、实质性的互动，这一过程也恰恰正在改变政府的行政文化氛围。就像一位基层领导说的那样，“现在我们是每个领导、每个部门都在说扶贫、都在抓扶贫”，而这样一种为贫困群体直接服务的文化氛围势必会改变过去那种政府只为商人服务的形象。政府远离一点资本，亲近一点贫困群体，改变的将是地方政府的政治生态。

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